Андрей ПОРТНОВ: «ВС будет работать в тех рамках, в которых работает сегодня. Усиливать его мы не планируем»
В декабре 2009 года непубличная до этого времени третья ветвь власти оказалась в центре общественного внимания. Система «закипала» от внутренних конфликтов, и лишь благодаря своевременному вердикту Конституционного Суда был «выпущен пар». Весной 2010 го¬да еще четыре решения КС, обнародованные одно за другим, сгладили другие, не менее острые углы судебной системы, обозначив контуры необходимой перестройки третьей ветви власти. Было очевидно, что без проведения судебной реформы, о необходимости которой говорили с 1992 года, не обойтись.
И она стала фактически первым шагом Виктора Януковича, новоизбранного главы государства. В структуре Администрации Президента появилась должность заместителя главы АП — ¬руководителя главного управления по вопросам судебной реформы и судопроизводства, на которую был назначен член Высшего совета юстиции, доктор юридических наук Андрей ПОРТНОВ.
За два месяца рабочей группой был подготовлен соответствующий проект, а уже 3 августа прошлого года новый закон вступил в силу и в судебной системе начались кардинальные преобразования.
С какими подводными камнями пришлось столкнуться при подготовке реформы, какие цели ставили перед собой ее разработчики и удалось ли их достичь, об этом Андрей Владимирович рассказал в эксклюзивном интервью нашему корреспонденту. А поскольку сейчас идет подготовка реформы уголовного судопроизводства, и одним из руководителей рабочей группы, занимающейся этим, является А.Портнов, мы поинтересовались и тем, какие же новации будут предложены украинцам в данной сфере.
«Будем называть вещи своими именами: это был бардак»
— Андрей Владимирович, на днях некоторые СМИ распространили информацию о том, что вы подали в отставку с поста заместителя главы АП. Это соответствует действительности?
— Я в отставку не подавал и не собираюсь подавать.
— Прошло более полугода с момента вступления в силу закона «О судоустройстве и статусе судей», да¬вшего старт судебной реформе. Какие основные плюсы и минусы ее реализации?
— Сегодня говорить о том, что произошла судебная реформа, еще рано. Я бы сказал, что прошел только первый этап. Судебная реформа должна включать в себя целый ряд глобальных вещей, таких как надлежащее материально-техническое обеспечение и, как следствие, усиление независимости судей. А также достойную оплату труда судей, помощников судей, лиц, связанных с судебным процессом, работой квалификационно-дисциплинарных органов. И только после этого можно будет говорить о том, что судебная реформа будет происходить в полном объеме, поскольку неотъемлемой ее частью является антикоррупционная политика. Она, к сожалению, наталкивается на проблемы с недостаточным финансированием достойной оплаты труда судей и материально-технического обеспечения судов.
Поэтому сегодня мы будем говорить только о той части судебной реформы, которая уже действует в Украине и которая была связана не с институциональными проблемами, а с наведением элементарного порядка. С одной стороны, это отбор судей, доступ к профессии судьи, уменьшение зависимости судей от высших политических органов, от исполнительной власти, от парламента, разного рода чиновников. С другой стороны, судебную реформу следует рассматривать как разграничение полномочий органов судейского самоуправления, дисциплинарных органов и судебных специализаций. Поэтому были проведены реформы именно в данном элементе.
— В конце прошлого года в Киев приезжала делегация Венецианской комиссии, и ее секретарь Томас Маркерт отметил, что «очень сложно понять логику изменений, произошедших в украинском правосудии». Поскольку вас называют одним из идеологов этой реформы, не могли бы вы объяснить мотивы, которыми руководствовалась рабочая группа при подготовке реформенного закона.
— Давайте посмотрим, в каком состоянии находилась судебная система до реформы. Что у нас было? Были серьезные конфликты между разными судебными специализациями. Хозяйственные и административные суды не могли разграничить полномочия. Полномочия пересекались и у районных судов, которые занимаются рассмотрением уголовно-гражданских дел. Поэтому мы имели разную судебную практику. Иногда на этапе кассационного рассмотрения даже высшие судебные инстанции постановляли по одним и тем же нормам права совершенно разные и иногда радикально отличающиеся друг от друга решения. Это, без сомнения, било по авторитету судебной системы и не давало никакого выхода из этой ситуации.
Данный конфликт исчерпан с внесением изменений в процессуальные законы. Если помните, судебная реформа касалась не только судоустройства и статуса судей, но и изменений в процессуальные законы: Кодекс адми¬нистративного судопроизводства, Гражданский процессуальный, Уголовно-процессуальный, Хозяйственный процессуальный кодексы и другие документы.
Здесь полномочия разграничены. Сегодня нет конфликта между судебными специализациями. Руководители Высшего административного суда, Высшего хозяйственного суда и Высшего специализированного суда по рассмотрению гражданских и уголовных дел находятся в абсолютно конструктивном диалоге.
Кроме того, был очевидный конфликт в органах судейского самоуправления. Совет судей Украины, действовавший до принятия последнего закона о судоустройстве, присвоил себе полномочия назначать судей на админдолж¬ности. Это было сделано путем, противоречащим Конституции (что позже было доказано Конституционным Судом), и в результате породило конфликты по всей вертикали судебной системы. Советы судей хозяйственных судов и административных конфликтовали не только между собой, но и с Советом судей Украины. В то же время ССУ подвергался масштабной критике со стороны судей практиче¬ски всех судов, а также других органов власти и политикума. Это было постоянное конфликтное поле.
Кроме того, хочу напомнить, что высшие специализированные суды находились в конфликте с Верховным Судом не только по вопросам полномочий, но и по причине монополизации руководством ВС процесса назначения судей на админдолжности через подконтрольный Совет судей. Это было возможно благодаря тому, что в составе Совета судей Украины было 95% лиц, находящихся на должностях председателей судов. Несложно понять, что такой состав ССУ обеспечивал безраздельную концентрацию власти в одних руках — в руках Председателя ВС.
Этот конфликт также исчерпан через изменения в законе, и уже через полгода его действия можно с уверенностью констатировать, что полномочия разграничены и конфликтов нет. Также конфликтов нет и между советами судей общих судов, административных, хозяйственных. Удовлетворительно работает Совет судей Украины, который теперь сформирован по профессиональному признаку, а не по должностному. В вопросах отстаивания интересов судебной власти, финансирования судей сегодня Совет судей играет ключевую роль.
— Еще одним очагом постоянных конфликтов до недавнего времени был Высший совет юстиции, членом которого вы также являетесь…
— Конфликты были и между квалификационно-дисциплинарными органами судебной системы. Если взять Высший совет юстиции, то налицо были внутренние конфликты, практически месяцами не собирался кворум, и Совет вообще не мог принимать решений. Во-вторых, имели место противоречия с Высшей и региональными квалификационными комиссиями, между которыми тоже были конфликты. Будем называть вещи своими именами: это был бардак.
Полномочия ВСЮ и Высшей квалификационной комиссии не были достаточно четко разграничены, что также создавало не¬определенность. Кроме того, с квалификационно-дисциплинарными органами велась борьба со стороны судей, которых привлекают к ответственности. Ведь были случаи, когда судьи, в отношении которых ВСЮ осуществлял проверку, сами приостанавливали своими определениями действия Высшего совета юстиции. Поэтому с началом судебной реформы указанный механизм стал действовать согласно здравому смыслу.
Внеся изменения в Кодекс административного судопроизводства, мы подняли уровень юрисдикции рассмотрения данной категории дел. Высший административный суд уже определил практику по этим вопросам. Часть актов ВСЮ он отменяет, часть — оставляет в силе, указывая путь Высшему совету юстиции: какую процедуру нужно соблюдать, чтобы выносить законное решение. Поэтому судьи уже не могут приостановить решение ВСЮ, если оно принято в рамках процессуального закона.
«Администрация Президента не возвращает документы в ВСЮ и не проводит собеседований с претендентами»
— В заключении Венецианской комиссии отмечается, что привлечение парламента к процессу избрания судьи бессрочно подрывает основы независимости судей. Вы несколько лет работали в профильном парламентском комитете, отвечающем за вопросы правосудия. Насколько реальной была такая опасность?
— В вопросе независимости судей мы взяли лучшие европейские экспертные мнения (прежде всего — мнение Венецианской комиссии) и нивелировали роль парламента и исполнительной власти в вопросе назначения судей впервые и бессрочно. Ранее судья, чтобы пройти на бессрочное назначение, должен был в парламенте иногда обойти каждого члена Комитета ВР по вопросам правосудия, а потом еще встретиться с народными депутатами — и с влиятельными, и с теми, кто просто имел конкретный вопрос к судье или был недоволен отдельным судебным решением. Это была лотерея.
Работая еще в парламентском Комитете по вопросам правосудия, мы неоднократно видели, как судьи пытались отдать часть своей независимости взамен бессрочного назначения. Судьи были вынуждены вступать в непроцессуальные отношения с народными депутатами и брать на себя определенные обязательства в будущем по конкретным делам. Эта практика исчерпана. Решения ВККС и парламента синхронизированы и имеют стопроцентную результативность.
В этом заслуга и Высшей квалификационной комиссии, которая профессионально дает рекомендации в отношении назначения судей, и, без сомнения, закона о судоустройстве, который установил четкие права и полномочия органов, причастных к избранию судей.
— Кстати, на первых после принятия закона заседаниях комитета некоторые его члены отстаивали свое право на подготовку проектов постановлений, которая не может проходить без встреч с самими претендентами.
— Да, народные депутаты не сразу согласились с такой постановкой вопроса. Напомню, что глава государства как гарант Конституции обратился письменно к парламенту с рекомендацией четко соблюдать закон о судоустройстве. Президент собственным примером продемонстрировал, что не нужно высшему политикуму влиять на назначение судей. Если помните, предыдущий глава государства мог не подписывать указы, несмотря на то что ВСЮ рекомендовал судью к назначению.
Сейчас могу твердо констатировать: абсолютно все решения Высшего совета юстиции в Администрации Президента готовятся в виде проектов указов, которые подписывает глава государства. Более того, мы не возвращаем документы в ВСЮ и не проводим никаких собеседований с претендентами. Это факт, и его никто не может отрицать.
— Значит ли это, что независимости судей со стороны и Банковой, и Грушев¬ского сегодня ничего не угрожает?
— Независимость судей обеспечивается также целым рядом других факторов, но говорить о том, что мы можем добиться всего и сразу, было бы легкомысленно. Мы уже сделали шаг. Возможно, нужен еще не один шаг, а пять или десять, но обратите внимание, что этот шаг результативен и он работает.
«ВСЮ не будет принимать решений по делам, которые являются спорными»
— Беспорядок, который, как вы отметили, царил в судебной системе, создавался не только за счет пробелов в законах, но и людьми, которые этим пользовались. Например, был такой период, когда работа Высшего совета юстиции была парализована из-за отсутствия кворума. Чем помогло уменьшение кворума?
— Принятый парламентом закон об изменении кворума в Высшем совете юстиции позволил усовершенствовать и внедрить единую практику применения дисциплинарной стратегии при увольнении судей в случае нарушения присяги.
ВСЮ просто не мог ранее собраться на заседание, а если и собирался, то голос каждого члена ВСЮ был золотой акцией. Поэтому другие члены Совета могли идти на неразумные компромиссы, освобождая целый ряд судей от ответственности при явных признаках нарушения присяги.
Уменьшение кворума на заседаниях ВСЮ увеличило «люфт» для принятия решений, а также уменьшило важность каждого члена Высшего совета юстиции, усилив коллегиальную составляющую одновременно.
— Тем не менее некоторые судьи считают, что Совет превратился в своеобразный карательный орган, угро¬жающий беспристрастности правосудия.
— С одной стороны, многие видят в этом ущемление независимости судебной системы, но оно было компенсировано тем, что в состав ВСЮ стало входить больше судей. И новый закон обязал субъектов назначения членов Высшего совета юстиции делегировать по своим квотам судей до тех пор, пока ВСЮ, в соответствии с международными требованиями, не будет состоять из 50% и более судей от общего состава. Международные эксперты правильно рекомендуют формировать состав ВСЮ съездом судей, но для Украины это станет возможным только после внесения соответствующих изменений в Конституцию.
— На данный момент, даже с учетом последних назначений в состав Совета председателей ВХС и ВГУС, судьи не составляют в нем большинства. И это дает основания отдельным судьям говорить о политических мо¬тивах их увольнения.
— Обратим внимание на структуру решений ВСЮ. Нет ни одного дела, где фигурировали бы судьи, принимающие решения по политическим делам или избирательным процессам. Кого рекомендовал Высший совет юстиции к увольнению? В основном тех, кто осуществлял системные рейдерские действия.
Чем характеризовалась ситуация в стране еще несколько лет назад? Судьи из Закарпатья могли своими определениями заблокировать работу киевских или днепропетровских предприятий. Районный судья из Днепропетровской области одним лишь определением запретил заседать областному совету в течение нескольких месяцев.
Мы уволили более тридцати таких людей через рекомендации ВСЮ. И как следствие, сегодня практически не слышно о случаях, когда с нарушением правил подсудности судьи из одной географической части нашей страны регулируют вопросы, которые явно относятся к компетенции судей других регионов, их юрисдикции. Можно твердо констатировать, что это явление уменьшается в геометрической прогрессии.
То же самое касается и тех судей, которые постановляли приговоры, а потом долгое время не переносили решения на бумагу, незаконно удерживая людей в СИЗО месяцами. Или, например, послед¬ний случай, касающийся судьи Енакиевского городского суда, когда заключенный содержался в СИЗО без приговора почти 4 года. Этот судья также был уволен.
Я уверен, что ВСЮ не будет принимать решений по делам, которые являются спорными.
«Поведение многих руководителей ВС подорвало авторитет судебной системы»
— Наверное, больше всего критических замечаний по поводу судебной реформы было высказано Верховным Судом. Например, по словам заместителя Председателя ВС Анатолия Яремы, ими в Администрацию Президента направлены предложения по усовершенствованию закона на 28 страницах. Будут ли услышаны на Банковой «голос судей ВС», а также замечания экспертов Венецианской комиссии?
— Украина получила международные рекомендации в части деятельности Верховного Суда. Мы с уважением относимся к решению Венецианской комиссии, касающемуся закона о судоустройстве. Уверен, что мы выполним очень многие рекомендации. Соответствующий законопроект сейчас готовится и депутатским корпусом, и в Администрации Президента с участием европейских экспертов.
Что касается Верховного Суда, то мы изменили лишь процессуальный механизм рассмотрения дел в ВС и не лишали его правомочности или статусности. Более того, Верховный Суд должен постановлять решения, которые будут становиться единой практикой в Украине при неодинаковом применении норм материального права кассационными судами или одним кассационным судом.
Но, что касается изменений полномочий ВС или процессуального статуса, могу твердо сказать: Верховный Суд будет работать в тех рамках, в которых он работает сегодня. Усиливать эту судебную инстанцию мы не планируем.
— Как быть с количественным составом ВС? Заложенная в «Переходных положениях» закона норма об упрощенном переходе судей ВС в высшие специализированные суды, похоже, не сработала.
— Ожидаем, что эволюционным путем состав ВС придет к количест¬ву, предусмотренному законом и наконец перестанет бороться за чрезмерную власть, которая к нему уже не вернется. Это связано и с тем, что именно Верховный Суд общество считает виновным в развале судебной системы, который мы наблюдали в последние годы.
В то же время для нас абсолютно очевидно, что поведение многих руководителей ВС, а также двойные стандарты, применя¬вшиеся при рассмотрении конкретных дел, подорвали авторитет судебной системы. Поэтому такой Верховный Суд не имеет морального права претендовать не только на то, чтобы диктовать политикуму условия принятия законов в системе судоустройства, но и даже влиять на этот процесс.
Хотя многие судьи ВС — абсолютно честные и конструктивные профессионалы. С ними ведется диалог по разработке изменений в закон о судоустройстве и в закон о прокуратуре и Уголовно-процессуальный кодекс, акты, регулирующие работу правоохранительных органов и права человека.
— Означают ли ваши слова то, что ВС ждет кадровая революция?
— Любые кадровые изменения в Верховном Суде — это предмет решений его Пленума, т.е. самих судей. Судьи сами для себя должны определить кадровый состав своих руководящих органов. В этот процесс мы вмешиваться не будем.
— Каково сегодня отношение Венецианской комиссии к тому, что происходит в судебной системе Украины?
— Последние рекомендации Венецианской комиссии опубликованы и доступны для украинского общества. Венецианская комиссия дала свои рекомендации в двух направлениях. Она оценила позитивные сдвиги в реформировании судебной системы. Это и создание независимой Высшей квалификационной комиссии, которая представлена большинством от состава судей, сформированного съездом судей, и формирование Национальной школы судей на независимой основе, предложенной европейским сообществом, и внедрение автоматизированной системы распределения дел в судах, призванной уменьшить коррупцию в этой сфере, а также ряд других важных аспектов.
В то же время Венецианская комиссия сделала и ряд критиче¬ских замечаний. Мы согласны с большинством из них. В ближайшее время они будут учтены национальным законодательством Украины.
«Адвокат получит одинаковые с прокурором права и обязанности, включая доступ к доказательствам и экспертизе»
— Президент создал рабочую группу по реформированию уголовного судопроизводства. Вы являетесь одним из ее руководителей, и очевидно, что сегодня она готовит одну из ключевых реформ, которые инициировал глава государства. Какие основные задачи поставлены перед вами и рабочей группой и каковы сроки их реализации?
— Я бы хотел очертить систему координат, в которой мы находимся. В этом году Украина будет председательствовать в Комитете министров Парламентской ассамблеи Совета Европы. Для того чтобы иметь авторитет в Европе и мире, мы должны исполнять свои публичные обязательства. Такими являются обязательства о принятии новых Уголовно-процессуального кодекса, закона о прокуратуре и закона об адвокатуре. Мы уже имеем понятную идеологию этих документов. Более того, мы уже можем констатировать их готовность на 80% для внесения в парламент.
— Как функционирует рабочая группа?
— Публично она еще не приступила к завершающей стадии. Консультации проходят под руководством главы государства — с Генеральным прокурором, руководителем Министерства внутренних дел, главой СБУ, министром юстиции и нами. Эти консультации призваны снять противоречия, которые есть между правоохранительными органами в части идеологии уголовно-процессуального закона.
Идут острые дебаты вокруг этих вопросов, иногда даже наталкивающиеся на взаимное непонимание и разную подготовку в сфере уголовной юстиции. Но основные вопросы решены. Президент провел несколько заседаний, чтобы снять проблемные вопросы и определить окончательный вектор. Поэтому сегодня мы можем с большой долей уверенности сказать об основных направлениях реформы уголовно-процессуального законодательства.
— Пожалуй, самые острые дискуссии среди юристов вызывает общий надзор, который, по Конституции, остается за прокуратурой до принятия новых нормативных актов, регулирующих вопросы контроля за соблюдением законности в государстве. Как долго еще эти функции будут выполняться прокуратурой?
— Общий надзор прокуратуры — второй этап реформы органов прокуратуры. На первом — мы должны принять Уголовно-процессуальный кодекс, закон об адвокатуре, закон об уголовных проступках. Это будут законы в новой редакции. Также должны быть внесены изменения в закон о прокуратуре — только в части, касающейся уголовного процесса.
Будут изменения в законы об оперативно-разыскной деятельности, разведывательной и контрразведывательной деятельности, судебной экспертизе, а также в нескольких десятках законов, которые нуждаются в мелких технических доработках. Мы получим отмену отправки дела на дорасследование. И, как следствие, у нас увеличится количество оправдательных приговоров.
— Каких существенных новаций можно ждать от реформы?
— Мы планируем усилить механизм использования залога как основной меры пресечения для того, чтобы дисциплинировать по¬дозреваемых или лиц, соверши¬вших преступление. С одной стороны, государство будет «бить рублем», а с другой — зарабатывать на уголовном процессе, когда малейшее нарушение меры пресечения будет обращать залог в доход государства. Таким образом, должно уменьшиться количест¬во случаев избрания содержания под стражей в качестве меры пресечения.
Кроме того, в планах — де¬криминализация большого количества преступлений, начиная от некоторых экономических и заканчивая незаконным повреждением морского телеграфного кабеля или ношением знаков Красного Креста и Красного Полумесяца, ведь и такие статьи сегодня присутствуют в Уголовном кодексе. Декриминализация коснется более сотни статей кодекса. В связи с этим планируются изменения в УК и в Кодекс об админист¬ративных правонарушениях. Это позволит сократить количество лиц, привлекаемых к уголовной ответственности, лиц судимых, а также значительно сократить расходы на проведение расследования.
— В соседней России в рамках подобной реформы не так давно был введен институт так называемой сделки с правосудием. У нас возможно что-то подобное?
— Уголовно-процессуальным законом планируется ввести несколько видов сделки. Прежде всего, это сделка с потерпевшим, которая защитит его права. Потерпевший сможет получать возмещение ущерба. И не по 10 грн. в течение десятилетия.
Второй вид сделки — за незначительное преступление правоохранительный орган сможет предложить обвиняемому быстрое наказание без многомесячного расследования. Это может быть упла¬та штрафа или исправительные работы. Суд может утвердить такое решение буквально в течение нескольких дней. Таким образом экономятся деньги, идущие на работу органов дознания и предварительного следствия, проведение судебного следствия, вынесение приговора по делу, расходы на апелляционное и кассационное обжалование… Все это забирает десятки тысяч, иногда сотни тысяч гривен в то время, когда само правонарушение за¬ключалось в хищении мобильного телефона за 500 грн.
Так что в этой части мы разгрузим участковых, районные отделения внутренних дел, а этого мы еще, в свою очередь, добьемся и через «разбюрократизацию» данного процесса. Планируем внед¬рять такие технологии, которые действуют во всем мире, как аудио-, видеофиксирование. Не обязательно заводить 50 томов дела для того, чтобы расследовать небольшое преступление. Конечно же, усилится судебный контроль над деятельностью правоохранительных органов, и мы получим более влиятельный суд.
— Опять же обращаясь к опыту России, где были декриминализированы экономические преступления и, как следствие, нивелирована роль налоговой милиции как механизма давления на бизнес: что из этих решений может быть перенесено в наше уголовное судопроизводство?
— Пока еще тяжело сказать на этом этапе, какое количество органов будет заниматься расследованием. Есть две идеологии. Первая — только органы МВД и СБУ расследуют уголовные дела. Вторая — когда дела будут расследовать и органы налоговой милиции. Я сторонник первой позиции. Но по этому поводу решение пока не принято. В то же время, по предварительному согласованию с правоохранительными органами идеологии новых законов, очевидно, что мы будем отменять такой институт, как дознание. Это также сократит процесс предварительного расследования уголовных преступлений.
— Какие дополнительные виды защиты получит человек, попавший в жернова уголовного процесса?
— Мы планируем в пакете законов новый закон об адвокатуре, который будет включать в том числе и позиции, связанные с бесплатной правовой помощью. Целый ряд граждан по отдельным категориям преступлений будут иметь право на бесплатную правовую помощь. Что касается общего уголовного процесса, то адвокат будет иметь одинаковые с прокурором права, обязанности и доступ к доказательствам, экспертизе и ко всему инструментарию, который будет иметь прокурор. Правда, адвокат, если смотреть сквозь призму нового закона, должен быть также более дисциплинирован. Закон об адвокатуре должен создать новую систему адвокатского самоуправления, сильную систему квалификационно-дисциплинарных органов адвокатуры и адвокатского самоуправления. Она должна иметь все необходимые инструменты для того, чтобы лишить адвоката права на занятие адвокатской деятельностью в случае, если он будет нарушать адвокатскую этику либо недобросовестно пользоваться правами, которые получит в результате реформы УПК, где будут одинаковые полномочия и соревновательный процесс у адвоката и прокурора.
— Видимо, в качестве традиционных пожеланий читателям «ЗиБ» можно предложить никогда не попадать под действие уголовного судопроизводства, пусть даже и реформированного. Благодарю за интервью.
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!