Чітке розмежування компетенції забезпечить конструктивний, а не інфернальний ефект принципу спеціалізації
Що робити, коли в царині розмежування підвідомчості спорів чинні матеріальні та процесуальні закони, а також їх офіційні тлумачення безсилі з огляду на багатоманітність підходів до їх розуміння та застосування? Відповідь, як правило, шукають в авторитетного арбітра, яким у нас визначений Конституційний Суд.
Але останнім часом цей орган видав низку рішень, суть і механізм реалізації яких викликають нарікання досвідчених правознавців і суддів.
Можна запропонувати багато варіантів вирішення ситуації. Спробуємо довести, що єдино правильним є розв’язання таких питань Верховною Радою шляхом прийняття максимально зрозумілих за змістом законів (або змін до них), які б не допускали безмежності варіантів їх тлумачення. Лише таким чином можна врегулювати наявні розбіжності, а отже, й спромогтися зробити судочинство доступнішим. Адже саме цього домагаються громадяни та саме це проголошують політики.
На роздоріжжі компетенції
За змістом ч.1 ст.55 Конституції, кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити в правосудді, якщо громадянин уважає, що його права і свободи порушені, створюються перешкоди для їх реалізації або є інші утиски прав і свобод. Відмова суду в прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке згідно з ст.64 Основного Закону не може бути обмежене.
А що робити, коли особа звернулася не до того суду? Відмовити в при¬йнятті позову, скажуть судді. А якщо особа звернулася до суду іншої юрисдикції, а він також не визнав свою компетенцію щодо розгляду такого спору? Або ще гірше, особа, вкрай зневірившись в юридичній казуїстиці, одночасно подала позови до судів різних юрисдикційних ланок, і кожен з таких судів дійшов висновку про можливість розгляду спору по суті?
І тут пригадується один з висловів славетних римських ораторів: «Закон має говорити так, як говорить народ, але мислити так, як мислять учені».
Спробуємо провести паралелі. Дійсно, чому людина, в якої болить зуб, чітко знає, що має йти до стоматолога, а не отоларинголога, і в неї майже ніколи не виникає питань, куди звертатись? Очевидно, тому, що кожна лікарська спеціалізація досить чітко окреслена. Людина може звернутися не до того лікаря, лише помилково визначивши діагноз, і навіть у такому випадку її скерують у потрібний кабінет.
Конституція закріпила принцип спеціалізації судів, змістовне наповнення якого здійснюється законами, зокрема процесуальними кодексами. За рахунок норм, закріплених у матеріальних та процесуальних законах, склалася змішана побудова судової системи з елементами «зовнішньої» (між різними видами юрисдикції) та «внутрішньої» спеціалізації, що реалізується розподілом однотипних категорій спорів, зокрема шляхом створення відділів і судових палат.
Саме у зв’язку з продекларованою Основним Законом «зовнішньою» спеціалізацією в системі судів загальної юрисдикції нині виокремлено спеціалізовані ланки — господарські та адміністративні суди, що мають компетенцію вирішення спорів у окремих галузях законодавства. Однак на практиці, щоб принцип судової спеціалізації мав конструктивний, а не інфернальний ефект, існує необхідність максимально чіткого розмежування компетенції кожної спеціалізованої ланки, з конкретним визначенням предмета та обсягу повноважень.
До речі, аналіз організаційних проблем судового устрою з погляду забезпечення доступності суду красномовно свід¬чить, що однією з гарантій правосуддя є стабіль¬ність законодавства. Думки переважної більшості правознавців зводяться до того, що зміни в судоустрої, по суті, мають бути еволюційними, а не докорінними й спрямованими на повну перебудову судової системи на принципово нових засадах.
Отже, судова система для забезпечення досягнення очікувань суспільства й законодавчо окреслених завдань має бути стабільною, тобто незмінною протягом певного часу. А підставою для докорінного реформування має бути доведення нездатності виконувати покладені на неї функції та завдання.
Як правило, реформа покликана привести національну судову систему у відповідність із соціально-економічними та політичними змінами, що відбулись у суспільстві, та не має обмежуватися лише законодавством про судоустрій, а й передбачати (як невід’ємну складову) оновлення процесуальних законів.
Сходинки до правосуддя
Останнє десятиріччя серед правознавців точаться розмови про включення в національне законодавство актів Європейського Союзу. Виходячи з приписів ч.1 ст.9 Конституції, частиною національного законодавства України є Конвенція про захист прав людини і ¬основоположних свобод 1950 року. При цьому ви¬знається юрисдикція Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення та застосування конвенції.
Наразі однією з най¬більш застосовуваних норм конвенції є ст.6, яка, зокрема, гарантує кожному право на звернення до компетентного суду з позовом щодо будь-яких обов’язків. Таким чином, ця стаття проголошує «право на суд», одним з аспектів якого є право на доступ до суду.
За логікою, якщо держава не може забезпечити доступу до суду, то всі інші гарантії щодо справедливого судового розгляду не мають сенсу. Таким чином, одним з елементів, що складає право на справедливий судовий розгляд, є доступ до правосуддя. Це первинна сходинка для функціонування ефективної судової системи.
Разом з тим досвід країн з розвинутими правовими системами свід¬чить, що доступність правосуддя оцінюється, зо¬крема, за максимально можливою простотою процесу, яка передбачає, зо¬крема, створення пере¬д¬умов для розуміння особою того, до якої інституції вона має звертатися за¬для вирішення спору. Таким чином, вирішуючи питання доступності правосуддя, насамперед слід удосконалювати правове регулювання порядку звернення до суду, з урахуванням того, що в розумінні п.1 ст.6 конвенції суд повинен бути наділений повною компетенцією вирішення справи.
Наука вирізняє правові (судоустрій, судочинство), економічні та організаційно-правові елементи доступності правосуддя. Так, головним соціальним елементом доступності правосуддя є задоволення потреби громадян у вирішенні конфліктів, що виникають у суспільстві. Отже, беручи в провадження ту чи іншу заяву, на мій погляд, суд перш за все повинен установити наявність спору між сторонами, оскільки існують випадки, коли, за відсутності фактичного спору, певні особи за допомогою суду намагаються вирішити питання узаконення дій, обставин та фактів. Разом з тим, як зазначалося, покликанням суду є саме вирішення конфліктів, а звернення до Феміди без наявності реального спору створює умови для безпідставного перевантаження судів, а звідси — затягування розгляду реальних спорів.
Задля реалізації орга¬нізаційно-правового елементу правосуддя в нашій країні впроваджено системи спеціалізованих судів. Це пояснюється прагненням сприяти більш зручному та швидкому розгляду справ високопрофесійними суддями, які спеціалізуються на певній галузі права, а отже, й орієнтуються в щонайменших нюансах вирішення спорів визначеної категорії. Отже, з впрова¬дженням спеціалізованих судів створюється така собі «мануфактура» судової системи, кінцевою метою якої є здійс¬нення якісного, оперативного та ефективного судочинства.
«Перетягування» підвідомчості
З погляду доступності правосуддя, функціонування спеціалізованих судів доцільне виключно за умови чіткого розмежування їхніх повноважень, а також того, що останнє є зрозумілим для простих громадян і не створює труднощів з визначенням, до якого суду вони мають звертатися по захист. А невизначеність із компетентним судовимо органом може сприйматись як перешкоджання доступу до правосуддя, а отже, і його ефективності.
Виникнення проблем із трактуванням належного суду, тобто компетентного вирішувати конкретну справу, пояснюється складністю матеріально-правових відносин та їх тісною взаємопов’яза¬ністю.
Конституційний Суд у справі щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб (від 7.05.2002 №8-рп/2002) наголосив: наведену категорію справ, залежно від питання, що розглядається, мають вирішувати загальні суди та КС. Проте Суд фактично не вирішив конфлікту, оскільки не роз’яснив, яким є критерій відмежування трудових правовідносин, що складаються між Президентом, Верховною Радою та посадовими особами, яких вони призначають (обирають) відповідно до Конституції, та відносин конституційно-правової відповідальності.
Ще складнішою та такою, що виникає, мабуть, найчастіше, є проблема розмежування господарського та адміністративного видів юрисдикції. Звертає на себе увагу те, що адміністративні суди позиціонують себе як механізм судового захисту прав особи від порушень з боку влади. Щире «захоплення» турботою про людей викликають слова голови ВАС Олександра Пасенюка: «До запрова¬дження системи адміністративних судів в Україні адміністративні справи розглядали в господарських судах та судах загальної юрисдикції за правилами, відповідно, Господарського та Цивільного процесуальних кодексів, які не могли забезпечити необхідний механізм розгляду адміністративних справ, бо спрямовані на розв’язання зовсім інших правовідносин, отже, неможливо було належним чином захистити права і свободи громадян від свавілля чиновників» («Голос України» від 1.04.2008).
Виходить, до 2005 року в країні безкарно чинилося масове беззаконня, а наявні на той час суди не могли його припинити? Сумнівно... Інакше б су¬спільство, безумовно, відразу відчуло разючу різницю після впровадження адміністративної юстиції. Однак чи відчуло?
Звичайно, рядовий громадянин, який потрапляє в конфліктні ситуації, що потребують судового розгляду, не омине увагою також і доводи «ад¬міністративників» про те, що «на практиці адміністративні суди мають низку переваг перед системою загальних і господарських судів… Адміністративне судочинство в Україні стоїть на сторожі недопущення незаконного втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб в особисте життя людини, законну діяльність юридичної особи, на сторожі захисту прав та законних інтересів особи від свавілля держави. Саме в цьому основна, якщо порівнювати з іншими, особливість адміністративної юрисдикції».
Однак чи не виглядають такі висловлювання як недобросовісна реклама, що закликає фактично з будь-яким спором звертатися саме до адміністративного суду, бо ж він «найбільш європейський»? Це щось на кшталт того, коли б прийшла на роботу нова людина і, пропрацювавши не більше тижня, почала переконувати, що її колега, котрий сумлінно працює за сусіднім робочим місцем (до речі, останні років 15), нічого не тямить у дорученій йому сфері. А ось вона, новенька, вже ви¬вчила справу досконало… а тому виконає роботу краще, ніж будь-хто!
Може, воно й так… І запропоновані Вищим адміністративним судом заходи щодо збільшення кількості суддів, забезпечення служителів Феміди другим помічником (усупереч тому, що чинним на той час законом «Про судоустрій України» був передбачений тільки один, а збільшення їх кількості можна обгрунтовувати нескінченно) і, звичайно, найбільш вражаюча пропозиція щодо запрова¬дження шаблонів процесуальних документів таки сприятимуть утвердженню справедливості. Та чи багатьом хочеться, щоб їхні справи, кожна з яких зазвичай має свою специфіку, вирішувалися «за шаблоном»?
Без сумніву, особливо це стосується спорів у сфері господарської діяльності, де безперервні інфляційні процеси, а також інші економічні та соціальні чинники змінюють ситуацію майже щоденно, а вирішення конфлікту є ефективним та доречним лише за умови ретельного вивчення підстав виникнення спору та водночас оперативності його розв’язання! Чи в зазначений спосіб рівняємось на Європу?
Для сторонньої людини «перетягування» спорів між судами виглядає принаймні дивно, а інколи навіть смішно. Однак, знову ж таки, виникає питання: навіщо забирати спори з судів, які розглядали їх «споконвіків», тим самим штучно створюючи ілюзію непотрібності існування останніх, та віддавати справи на розгляд новоствореній юрисдикції, яка, за твердженням її ж представників, і так надто перевантажена?
На межі юрисдикції
Очевидно, проблема розмежування підвідомчості справ між судами має не стільки теоретичне, скільки прикладне значення. Адже від правильного визначення юрисдикції, власне, залежить і доступ до правосуддя.
Підвідомчість безпосередньо пов’язана з поняттям компетенції судів кожної з ланок судової влади. І якщо конфліктні ситуації щодо здійснення конституційного або кримінального судочинства мають поодинокий характер, то традиційні критерії під¬відомчості справ господарським судам — економічний характер спірного правовідношення в сукупності з визначеним суб’¬єктним складом спору — були фактично нівельовані після запровадженням адміністративних судів.
У цілому вважаю, що впровадження адміністративних судів у процесі судової реформи мало сприяти ефективності здійс¬нення судочинства в Україні, належному захисту прав громадян у правовідносинах з органами виконавчої влади. Проте нова система судів ви¬кликала щонайменше подив через безперервні намагання замість виконання своїх безпосередніх завдань щодо захисту прав громадян (які, безперечно, мають не такі широкі можливості для захисту порівняно з юридичними особами) зруйнувати те, що існує століттями, та звести роз¬гляд господарських за своєю суттю спорів до визначення суто процедурних питань без дослідження генезису спірних правовідносин.
Очевидно, що головною причиною виникнення цієї проблеми є законодавча невизначеність ви¬кладених у Кодексі адмі¬ністративного судочинства понять «публічно-правові відносини», «суб’єкт владних управлінських повноважень», «адміністративний договір», «справа адміністративної юрисдикції». Як показала практика правозастосування, ознака суб’єкта спору (суб’єкта владних повноважень) не є вирішальним критерієм для віднесення останнього до тих, що підлягають розгляду адмі¬ністративним судом. Водночас співвідношення публічних і приватних інтересів є невизначеним, а закріплення такого співвідношення в законодавстві залежить від поглядів, що превалюють у суспільстві й змінюються залежно від актуальності тих чи інших соціальних умов.
Відомий правознавець Йосип Покровський відзначав, що «межа між публічним і приватним правом упродовж історії далеко не завжди проходила в одному й тому самому місці... навіть у кожен момент ці межі не становлять різкої демарка¬ційної лінії».
Отже, на практиці навіть у досвідчених юристів виникають складності з визначенням підсудності певних категорій спорів, які стоять фактично на межі між адміністративними та господарськими. Якщо подивитися поверхово, вони мають ознаки контролю владних органів, однак за проблематикою виникнення є суто господарськими, і без вивчення саме «господарських» питань вирішення таких спорів є неповним, а відповідне правосуддя — неефективним.
Таким чином, дуалізм юрисдикції в ряді випадків перешкоджає реалізації конституційного права на судовий захист, а невизначеність або альтернативність підвідомчості спорів не тільки стає підставою різнобічних підходів до вирішення однорідних за своєю правовою природою спорів, а й позначається на до¬ступності правосуддя, що зайвий раз підриває авторитет судової влади.
(Далі буде)
Леся ЗУЄВИЧ,
юрист
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!