Тетяна Іванович

Офіційне роз’яснення закону Нацагентством з питань запобігання корупції відтермінує реальне e-декларування на невизначений час

Фінансова прозорість чиновників, появу якої попри технічні негаразди все ж обіцяють українцям із упровадженням системи е-декларування, може виявитися черговою нездійсненною мрією. І цього разу винними будуть не «любі друзі», а члени сім’ї декларанта. Через плутанину у термінології, до якої доклали руку у НАЗК, «правильні» корупціонери таки зможуть приховати набуті активи.

Перше враження оманливе

Одним з основних елементів забезпечення фінансового контролю за чиновниками визначеного Законом про запобігання корупції, є подання декларацій. До них, зокрема, має бути внесено інформацію про об’єкти нерухомості та незавершеного будівництва, цінне рухоме майно, цінні папери, інші корпоративні права, грошові та нематеріальні активи (наприклад, інтелектуальні права),  що належать як суб’єкту декларування, так і членам його сім’ї.

І якщо із самоідентифікацією суб’єкта декларування усе зрозуміло, то визначення кола членів його сім’ї (а власне саме через батьків, дітей та інших родичів більшість корупціонерів і приховує набуте майно), становитиме найближчим часом основну проблему: кого у декларації зазначати, а кого – ні.

Закон про запобігання корупції безумовно містить поняття «члени сім’ї». Відповідно до нього (стаття 1), – це «особи, які перебувають у шлюбі, а також їхні діти, у тому числі повнолітні, батьки, особи, які перебувають під опікою і піклуванням, інші особи, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом, мають взаємні права та обов’язки (крім осіб, взаємні права та обов’язки яких не мають характеру сімейних), у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі».

Простим, зрозумілим і (що не менш важливо) справедливим воно може здатися лише на перший погляд: в декларації необхідно зазначати подружжя, усіх вказаних родичів, а також осіб, хто проживає спільно та відповідає іншим ознакам сім’ї, нехай ці стосунки офіційно й не оформлені. До речі, саме з цієї позиції і виходять сьогодні юристи. Так само вважали 48 народних депутатів, які 30 грудня 2015 року внесли конституційне подання щодо відповідності Конституції окремих положень закону, наполягаючи, що необхідність розкриття інформації щодо цього кола осіб порушує їхні права.

Втім, на практиці, якщо норму закону можна витлумачити на свою користь, саме так це і буде зроблено. Певне занепокоєння викликає лише той факт, що тлумачення у бік, протилежний прозорості, робить Національне агентство з питань запобігання корупції, яке 11 серпня 2016 року ухвалило розпорядження № 3 «Про роз’яснення щодо застосування окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» стосовно заходів фінансового контролю».

Комфортне звуження

Надаючи відповідь на запитання, хто належить до членів сім'ї суб'єкта декларування, НАЗК визначило дві групи (поділивши їх фактично на до і після слів «а також» у законодавчому визначенні):

1) особа, яка перебуває у шлюбі із суб'єктом декларування (чоловік/дружина), незалежно від їх спільного проживання. Це означає, що членом сім'ї суб'єкта декларування є його чоловік/дружина, якщо шлюб між ними офіційно не розірвано (навіть якщо особи спільно не проживають, не пов'язані спільним побутом тощо);

2) у випадку наявності сукупності таких ознак як спільне проживання, пов'язаність спільним побутом та наявність взаємних прав та обов'язків (крім осіб, взаємні права та обов'язки яких не мають характеру сімейних) із суб'єктом декларування, членами його сім'ї є також його:

діти, у тому числі повнолітні;

батьки, особи, які перебувають під опікою і піклуванням;

будь-які інші особи, у тому числі особи, які спільно проживають із суб'єктом декларування, але не перебувають з ним у шлюбі.

Усі інші особи, на думку НАЗК, за відсутності хоча б однієї із вказаних ознак для цілей декларування не вважаються членами сім'ї суб'єкта декларування (наприклад, особи, які за відсутності вказаних ознак спільно орендують (користуються) житлом, проживаючи в одній квартирі, кімнаті у гуртожитку, готелі тощо).

Як не дивно, але таке звужувальне тлумачення, враховуючи конструкцію норми, формально є так само правильним. Разом із тим, воно зводить нанівець смисл e-декларування! Адже в такому разі достатньо, наприклад, записати усі «тіньові» активи на повнолітню дитину, яка, звісно, не проживає разом із батьками.

Сім’ї бувають різними

Але далеко не всі знають, що зміст терміну «член сім’ї» залежить від галузі законодавства, у якій він застосовується. На це звернув увагу у далекому 1999 році Конституційний Суд України в рішенні №5-рп/99, навіть назвавши таку відмінність об’єктивною.

Базове поняття «сім’я» визначено у Сімейному кодексі. Його стаття 3 надає три головні ознаки: 1) спільне проживання, 2) пов’язаність побутом та 3) наявність взаємних прав та обов'язків. Втім, сім’я залишається сім’єю у випадках, коли діти живуть окремо від батьків, а також якщо з поважних причин (навчання, робота, лікування, необхідність догляду за батьками, дітьми) подружжя не проживає спільно. Сім’я, як така, визнається державою на підставі шлюбу, кровного споріднення, усиновлення та інших обставин, не заборонених законом і таких, що не суперечать моральним засадам суспільства.

І розглядаючи у 1999 році питання, кого саме вважати членами сім’ї військовослужбовця чи правоохоронця у контексті користування пільгами зі сплати житлово-комунальних послуг, Конституційний Суд дещо відійшов від визначення «традиційного» розуміння сім’ї, фактично поставивши на перше місце ознаку спільного проживання.

Саме тому формальне прочитання норми без урахування ідеї, яка первинно закладалася в неї, по суті є неправильною. І зайве підтвердження цьому – згадане вище минулорічне конституційне подання нардепів, які очевидно намагалися протидіяти розширювальному тлумаченню норми.

Другим аргументом, що свідчить про хибність позиції НАЗК, може стати розуміння, звідки та чому взялися слова «а також».

Попередній чинному Закон про засади запобігання і протидії корупції від 07.04.2011 №3206-VI містив визначення, яке не допускало подвійного тлумачення: «члени сім'ї – особи, які перебувають у шлюбі, їхні діти, особи, які перебувають під опікою і піклуванням, інші особи, які спільно проживають, пов'язані спільним побутом, мають взаємні права та обов'язки, у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі». Пізніше законодавці вирішили уточнити, що до членів сім’ї в цілях протидії корупції відносяться як неповнолітні, так і повнолітні діти. То ж 14 травня 2013 року норма зазнала скоріше редакційних змін і замість слів «їхні діти» з’явилася конструкція «а також їхні діти, в тому числі повнолітні», яка і перейшла до нового закону.

Далі буде

У будь-якому разі, декларанти користуватимуться формально правильними, але некоректними з позиції змісту закону роз’ясненнями НАЗК (адже ці роз’яснення дають чудову можливість для приховування фактично викрадених активів).

З іншого боку, є ч.2 ст. 19 Конституції, яка зобов’язує кожного чиновника діяти  лише  на  підставі,  в  межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами. То ж з цієї позиції пояснення НАЗК не мають жодного значення і не надають будь-яких додаткових правових підстав чинити інакше, аніж прописано у законі.

То ж ситуацію можна виправити лише черговою зміною закону або новим зверненням до Конституційного Суду. На те й інше необхідний час, який держава фактично дарує корупціонерам, аби ті «владнали» свої справи.

І з сумом доводиться констатувати, що завдяки роз’ясненню НАЗК впровадження реальної фінансової прозорості чиновників відтерміновується на невизначений час.

Закон і Бізнес