Ветеранський кодекс:
необхідність систематизації та ризики правової невизначеності
Андрій Йосипов, адвокат, партнер АО Barristers
Ветеранський кодекс безумовно має право на існування і є необхідним для уніфікації хаотичного законодавства у сфері ветеранської політики. Водночас його прийняття можливе лише після суттєвого доопрацювання наявного проєкту №14265.
Ідея кодифікації та проблеми законопроєкту
Питання створення Ветеранського кодексу України сьогодні є одним із ключових у сфері реформування законодавства щодо захисту прав ветеранів. Ідея кодифікації передбачає систематизацію розпорошених норм та створення єдиного нормативного акту, який би комплексно регулював правовий статус ветеранів.
Водночас аналіз урядового проєкту Кодексу про захист державності, незалежності та статус захисників держави (№14265) свідчить про наявність низки критичних проблем, які унеможливлюють його прийняття у поточному вигляді.
Першою проблемою є невідповідність між заявленою метою та фактичним змістом законопроєкту. Документ позиціонується як систематизація ветеранського законодавства. Однак додатки до законопроєкту демонструють іншу картину: ним пропонується внести зміни до 34 законів, тоді як скасовується лише один закон. У такому випадку виникає логічне питання: де саме відбувається систематизація та консолідація розпорошених норм в єдиний нормативний акт? Такий підхід фактично не замінює множинність законів, а лише доповнює її.
Другою критичною проблемою є масив відсилочних норм у тексті законопроєкту. Із 56 статей документа 30 містять відсилання до інших нормативних актів, що означає передачу значної частини регулювання на рівень підзаконних актів. Більше того, значна кількість положень передбачає визначення порядку реалізації прав Кабінетом Міністрів, що фактично робить права ветеранів залежними від подальших урядових рішень.
У тексті законопроєкту понад 30 разів використовується формулювання «у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України». Це означає, що ключові питання щодо пільг, виплат, порядку та умов їх надання визначатимуться не самим законом, а підзаконними актами. У результаті виникає ризик заміни норм прямої дії механізмом ручного управління.
Яким має бути Кодекс ветерана
Коли ми говоримо про Кодекс ветерана, йдеться про документ принципово іншого характеру. Це мав би бути документ, подібний до Правил дорожнього руху — такий, який ветеран або член його сім’ї може відкрити і одразу отримати чітку відповідь: які права йому належать, які пільги передбачені, у якому обсязі та за яких умов вони надаються.
Кодекс не має бути документом для науковців, адвокатів чи суддів. Це має бути максимально прикладний інструмент, який дозволяє ветерану тут і зараз зрозуміти свої права, відповідальність органів влади за їх порушення та порядок отримання підтримки без бюрократичних лабіринтів.
Водночас у законопроєкті є і концептуальні положення, які заслуговують на увагу. Зокрема, однією з ключових новацій є розмежування державної та соціальної підтримки ветеранів. Запропонований підхід передбачає, що навіть у випадку вчинення нетяжких злочинів проти основ національної безпеки ветеран не повинен бути повністю відкинутий суспільством.
У таких випадках особа може втратити право на державну підтримку у вигляді економічних пільг, але за нею зберігається соціальна підтримка, включаючи реабілітацію, психологічну допомогу та соціальний супровід. Такий підхід можна розглядати як елемент моделі держави-партнера, яка допомагає людині відновити соціальні зв’язки навіть після помилок.
Системні недоліки законопроєкту
Разом із тим аналіз зауважень, висловлених Координаційним штабом з питань поводження з військовополоненими, також свідчить про низку системних недоліків законопроєкту. Зокрема, коло осіб, на яких поширюється дія законопроєкту, не повною мірою відповідає можливому спектру його практичного застосування.
У проєктах законів передбачено поширення відповідних положень виключно на ветеранів війни — учасників бойових дій, осіб з інвалідністю внаслідок війни та учасників війни. Водночас поза межами правового регулювання залишено осіб, щодо яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, зокрема військовослужбовців та цивільних осіб, які перебувають або перебували у полоні, а також членів їхніх сімей.
Відсутність прямої згадки про такі категорії осіб фактично призводить до того, що вони та їхні родини не охоплюються передбаченими соціальними гарантіями, що не відповідає меті державної політики щодо підтримки осіб, які постраждали внаслідок збройної агресії проти України.
Крім того, у законопроєктах запропоновано розмежування категорій осіб на ветеранів війни ХХ століття та ветеранів після проголошення незалежності України. Такий підхід видається надмірним і таким, що ускладнює структуру правового регулювання та перевантажує текст законопроєкту додатковими категоріями без очевидного нормативного значення.
Окремі положення проєкту фактично дублюють норми підзаконних актів, зокрема положення, які вже врегульовані Положенням про Єдиний державний реєстр ветеранів війни. Це не відповідає принципу ієрархії нормативно-правових актів і може призвести до дублювання правового регулювання на різних рівнях.
Також окремі норми законопроєкту наділяють посадових осіб військових частин дискреційними повноваженнями щодо визначення порядку подання документів для встановлення статусу ветерана, у тому числі для осіб, які перебували або перебувають у полоні. Надання таких повноважень без чітко визначених процедурних критеріїв може створювати ризики неоднакового застосування законодавства та необґрунтованого обмеження доступу до реалізації відповідних прав.
Необхідність доопрацювання кодексу
Таким чином, Ветеранський кодекс безумовно має право на існування і є необхідним для уніфікації хаотичного законодавства у сфері ветеранської політики. Водночас його прийняття можливе лише після суттєвого доопрацювання. Законодавець має створити справді самодостатній і системний нормативний акт, який міститиме чіткі правила, прозорі процедури судового захисту та реальне фінансове забезпечення задекларованих соціальних гарантій.
Лише за таких умов Ветеранський кодекс зможе виконати свою головну функцію — стати зрозумілим і ефективним інструментом захисту прав тих, хто захищав державу.