Стягнення в обхід гарантій

Квазікримінальні аномалії санкційного режиму та хто їх забезпечує

Санкція стягнення активів демонструє фундаментальну напругу між воєнною необхідністю та гарантіями прав власності. Існуючий механізм стягнення активів, попри інституційну ефективність, створює систему de facto кримінального позбавлення майна поза межами кримінально-процесуальних гарантій.

Після початку повномасштабної російської агресії законодавець запровадив в Україні принципово новий для національної правової системи інструмент — санкцію у вигляді стягнення активів у дохід держави. Йдеться про спеціальний обмежувальний захід, передбачений законом «Про санкції» та суттєво розширений законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення ефективності санкцій, пов’язаних з активами окремих осіб» від 12.05.2022 №2257-IX, який набрав чинності 24.05.2022.

Цей механізм забезпечує швидке вилучення активів, однак оминає процедурні гарантії кримінального процесу.

Дослідження організаційної структури Міністерства юстиції та судової практики ВАКС вказує на те, що Мін’юст став не тільки центральним актором такого сценарію, а й de facto замінює прокуратуру.

Концентрація функцій розшуку, доказування та процесуального представництва в одному органі суперечить принципу розподілу влад, особливо з огляду 40% неукомплектованісті керівних посад, що ставить питання про його інституційну спроможність на тлі постійної зміни керівництва та корупційних скандалів. Тож, чи забезпечує існуюча процедура достатньою гарантією проти свавілля та корупційних ризиків?

Нормативна природа стягнення активів та розподіл повноважень

Стягнення активів у дохід держави — це найсуворіший із спеціальних обмежувальних заходів, передбачених законом «Про санкції». Формально воно не ототожнюється з кримінально-правовою конфіскацією, однак за своїм змістом і наслідками означає позбавлення особи права власності з виразним каральним і превентивним елементом.

Застосування цього виду санкції можливе лише за наявності низки кумулятивних умов:

попереднього запровадження санкції у вигляді блокування активів;

встановлення того, що дії фізичних чи юридичних осіб становлять реальну загрозу національній безпеці, суверенітету або територіальній цілісності України, чи що такі особи істотно сприяли агресії;

ухвалення РНБО рішення про застосування санкцій та введення його в дію указом Президента;

підтвердження судом достатності підстав для втручання у право власності шляхом стягнення активів.

У типовій моделі санкцій більшість рішень ухвалює РНБО, а Президент вводить їх у дію. Водночас у випадку стягнення активів остаточне рішення залишається за судом. Саме Вищий антикорупційний суд має оцінити:

наявність правових та фактичних підстав для застосування санкції;

належність активів конкретним особам;

відповідність втручання встановленим законом критеріям.

Після набрання рішенням законної сили активи переходять під управління Фонду державного майна України, який забезпечує їх подальшу реалізацію та перерахування коштів до державного бюджету.

Центральний орган у системі стягнення активів

Провідну роль у реалізації санкції у виді стягнення активів виконує центральний орган виконавчої влади, який відповідає за формування та реалізацію державної політики у відповідній сфері. Закон лише окреслює функції такого органу, а конкретне визначення покладається на Кабінет Міністрів.

Відповідно до п.1 Положення, затвердженого постановою КМУ від 2.07.2014 №228, ці повноваження покладено на Міністерство юстиції. У межах санкційного механізму Мін’юсти:

виявляє та розшукує активи осіб, щодо яких застосовано санкції;

надсилає обов’язкові до виконання вимоги про тимчасове обмеження можливості користування чи розпорядження незаблокованими активами;

готує та подає до Вищого антикорупційного суду позови про застосування санкції у вигляді стягнення активів у дохід держави;

забезпечує повний процесуальний супровід справ — від збирання доказів до касаційних звернень.

Паралельно міністерство вибудовує широку взаємодію з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування — органами виконавчої влади, органами досудового розслідування, прокуратурою, органами місцевого самоврядування. Така співпраця є необхідною для:

встановлення реального місцезнаходження активів;

підтвердження їхнього зв’язку з відповідними фізичними або юридичними особами;

належного обґрунтування підстав для звернення до суду із позовом про стягнення.

Організаційна структура Департаменту санкційної політики

Безпосередню реалізацію згаданих повноважень у структурі Мін’юсту забезпечує Департамент санкційної політики та представництва в судах. Його внутрішню модель побудовано за принципом розмежування етапів санкційного процесу та пов’язаних з ним видів діяльності.

Департамент складається з 5 управлінь, 16 відділів та одного сектору:

1. Управління з виявлення та розшуку активів фізичних і юридичних осіб, щодо яких застосовані санкції

Відділ з організації виявлення активів та визначення підстав застосування санкцій;

Відділ з розшуку активів і взаємодії з органами виконавчої влади, державного контролю, місцевого самоврядування, правоохоронними органами та органами прокуратури.

2. Управління забезпечення застосування санкцій

Відділ процесуального супроводження;

Відділ з організації виконання рішень судів щодо застосування санкцій;

Відділ позовної діяльності.

3. Управління судового забезпечення держави

Відділ судового забезпечення Кабінету Міністрів України;

Сектор взаємодії з територіальними органами;

Відділ регресної роботи.

4. Управління судово-претензійної роботи Міністерства юстиції

Відділ судового забезпечення суміжних правових інституцій;

Відділ судового забезпечення Міністерства юстиції;

Відділ позовної діяльності.

5. Управління адміністрування та контролю

Відділ адміністрування та документообігу;

Організаційно-контрольний відділ.

Станом на липень 2025 року, згідно з табелем обліку робочого часу, в департаменті працювало 58 осіб, у тому числі директор, три заступники (в одному випадку — за сумісною функцією начальника управління), начальники управлінь і відділів, їхні заступники, завідувач сектору, а також 31 головний та 7 провідних спеціалістів.

За інформацією, що оприлюднена на сайті Мін’юсту, частина керівних посад у департаменті залишається неукомплектованою. Станом на зазначений період:

не визначено заступника директора департаменту;

в Управлінні з виявлення та розшуку активів відсутні як керівник управління, так і керівники його відділів;

вакантною є посада начальника Управління забезпечення застосування санкцій;

окремі підрозділи судового напряму (зокрема відділ судового забезпечення суміжних правових інституцій) також не мають формально призначених керівників.

Точної кількості вакантних посад не оприлюднено, однак можна припустити, що загальна чисельність штатних одиниць, передбачених для реалізації цього блоку повноважень, наближається до сотні.

Функціональний розподіл повноважень

Функціональний розподіл роботи всередині департаменту логічно кореспондує етапам санкційного процесу.

Перше управління (з виявлення та розшуку активів) зосереджене на початковій стадії:

моніторить рішення РНБО щодо застосування санкцій;

встановлює перелік осіб, до яких застосовано санкцію у вигляді блокування активів;

налагоджує взаємодію з державними органами, спрямовуючи запити щодо наявних активів;

аналізує отримані відповіді та документи;

встановлює місцезнаходження активів та їх зв’язок із відповідними особами;

визначає, чи наявні підстави для застосування санкції у вигляді стягнення.

Друге управління (забезпечення застосування санкцій) долучається на наступному етапі й забезпечує:

формування правової позиції щодо звернення до суду;

досудову підготовку та підготовку позовних матеріалів;

визначення обсягу та належності доказової бази;

представництво інтересів держави у Вищому антикорупційному суді та в апеляційній палаті ВАКС.

Управління судового забезпечення держави реалізує завдання, що виходять за межі суто санкційних справ, але належать до загальної компетенції департаменту у сфері самопредставництва держави. Це, зокрема:

представництво інтересів Кабінету Міністрів, посадових осіб та інших суб’єктів, правове забезпечення яких покладено на департамент;

участь у судових справах, що виникають із різних напрямів діяльності держави;

підготовка процесуальних документів і супровід справ у судах усіх інстанцій;

координація роботи територіальних органів Мін’юсту в сфері судового представництва.

Управління судово-претензійної роботи:

зосереджується на досудовому врегулюванні спорів та претензійній роботі;

забезпечує відшкодування збитків, завданих державному бюджету, в тому числі внаслідок виконання рішень Європейського суду з прав людини;

формує правові позиції в таких справах і супроводжує їх розгляд у судах;

взаємодіє з органами досудового розслідування та прокуратурою щодо відповідних питань.

Управління адміністрування та контролю виконує:

адміністративний і організаційний супровід діяльності департаменту;

обіг документів і ведення обліку судових справ;

моніторинг ефективності застосування санкції стягнення активів;

формування звітності та внутрішній контроль за виконанням рішень РНБО;

підготовку нормативних та аналітичних матеріалів, необхідних для реалізації санкційної політики.

Узагальнено модель роботи департаменту можна описати як послідовний цикл: від збору та верифікації інформації про активи — до формування правової позиції, судового супроводу позовів і контролю за виконанням судових рішень.

Судова практика ВАКС і темп розгляду санкційних позовів

Дані щодо судових рішень у справах про стягнення активів надають можливість оцінити реальний масштаб застосування цього інструменту, а також інтенсивність роботи Міністерства юстиції у судовому напрямі.

З моменту відкриття перших проваджень у 2022 році Вищий антикорупційний суд ухвалив щонайменше 74 рішення, за якими активи фізичних і юридичних осіб були стягнуті в дохід держави. Ці рішення охоплюють понад 90 відповідачів, серед яких:

69 приватних осіб;

22 юридичні особи — великі російські та білоруські компанії, у тому числі державні підприємства держав-агресорів.

Серед найбільш відомих фігурантів справ, щодо яких ВАКС уже ухвалив рішення про стягнення активів, можна відзначити:

російських олігархів та політиків Олега Дерипаску, Аркадія й Ігоря Ротенбергів;

колишніх українських високопосадовців Віктора Януковича, Дмитра Табачника;

пропагандистів Дмитра Кисельова та Кирила Вишинського;

низку великих юридичних осіб: ПАТ «Об’єднана компанія «РУСАЛ», ПАТ «Група ЛСР», АТ «Ілюшин Фінанс Ко.», білоруське Міністерство оборони, державні підприємства «Білоруськалій» та «Гомсєльмаш» тощо.

Судова практика демонструє чітку річну динаміку. Після перших рішень восени 2022 року (5 рішень) їх кількість суттєво зросла у 2023 році (27 рішень), а пік ухвалення припав на середину 2023-го — початок 2024 року. У 2024—2025 роках Міністерство юстиції продовжує системно звертатися з позовами, однак темп подання дещо вирівнявся:

2024 рік — 27 рішень;

10 місяців 2025 року — 15 рішень.

Це може свідчити про перехід від інтенсивної фази первинного реагування до більш структурованого, «таргетованого» застосування механізму щодо нових суб’єктів.

Майже всі рішення набрали законної сили, що підтверджувала АП ВАКС. Лише у двох останніх справах — проти Віталія Захарченка та ВАТ «Гомсєльмаш» — на момент аналізу тривав строк на апеляційне оскарження.

Сам по собі високий відсоток залишених у силі рішень першої інстанції не обов’язково свідчить про бездоганність правових позицій Мін’юсту чи доказової бази. Швидше йдеться про специфіку санкційного процесу в умовах воєнного стану:

суди розглядають такі провадження у вузько визначених законом межах;

простір для широкої дискусії щодо обґрунтованості застосування санкції є обмеженим.

На користь цього висновку промовляє й динаміка розгляду оскільки у більшості випадків між поданням позову та ухваленням рішення минає лише один-три тижні, тоді як апеляційний перегляд триває орієнтовно до чотирьох тижнів. Для українського правосуддя це нетипово висока швидкість.

На тлі 74 завершених справ у провадженні ВАКС залишаються лише 5, за якими є ухвали про відкриття провадження (позови охоплюють сімнадцять відповідачів). Це свідчить про:

відсутність значного накопичення «хвостів»;

рух санкційних позовів у максимально стислому процесуальному форматі;

відсутність характерних для багатьох інших категорій спорів тривалих зупинень і відкладень.

Тим не менш відкритим залишається питання щодо того чи розгляд справи за 1-3 тижні це процесуальна ефективність чи свідчення недостатності змагальності?

Походження санкції та її місце в національному праві

Санкція у вигляді стягнення активів у дохід держави як спеціальний вид обмежувального заходу виникла в українському законодавстві 24.05.2022 з набранням чинності законом від 12.05.2022 №2257-IX. Цим законом було істотно змінено зміст і структуру закону «Про санкції», зокрема:

розширено перелік видів санкцій;

виокремлено можливість примусового вилучення активів у дохід держави на підставі судового рішення у спеціальному санкційному провадженні.

Формально законодавець позиціонує стягнення активів як захід публічно-правового характеру, спрямований на захист національної безпеки та реагування на збройну агресію. Однак за своєю суттю й наслідками цей інструмент:

наближається до конфіскації майна як кримінально-правового покарання;

реалізується поза межами класичного кримінального процесу;

застосовується за процедурою, яка має риси «гібридного» (квазікримінального) провадження.

Відступ від логіки гл.25 ЦК

Глава 25 ЦК регулює припинення права власності. Вона виходить із того, що позбавлення особи права власності можливе:

або за волевим рішенням власника (відчуження, відмова від права, поєднання права власності в одній особі тощо),

або внаслідок публічно-примусового втручання, чітко визначеного законом (наприклад, реквізиція, конфіскація, викуп для суспільних потреб тощо).

За своєю логікою цивільне законодавство:

вимагає наявності чітко сформульованих підстав припинення права власності;

передбачає певні процесуальні гарантії (зокрема судовий контроль, компенсаційні механізми у разі позбавлення майна у публічних інтересах).

Санкція у вигляді стягнення активів у дохід держави формально ґрунтується на законі «Про санкції», однак фактично створює окремий, автономний порядок примусового припинення права власності, який:

не вбудований органічно в систему підстав припинення права власності, визначених гл.25 ЦК;

не пов’язаний безпосередньо з кримінальним вироком або із визнанням винуватості в учиненні злочину;

функціонує на основі попередніх політико-правових рішень (санкційних списків РНБО).

Таким чином, можна говорити про суперечність між цим видом санкцій і засадничими підходами гл.25 ЦК. Замість того щоб або рухатися шляхом кримінального провадження з подальшою конфіскацією, або застосовувати класичні цивільно-правові моделі припинення права власності, запроваджено паралельний санкційний механізм, який, по суті, виконує функцію позбавлення особи майна з каральним та превентивним ефектом.

Стаття 1 Протоколу №1 до конвенції: втручання у мирне володіння майном

Стягнення активів у дохід держави беззаперечно є втручанням у мирне володіння майном у розумінні ст.1 Протоколу №1. Відповідність такого втручання Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод ЄСПЛ традиційно оцінює за трьома критеріями:

«Згідно із законом» — наявність правової підстави, її доступність, передбачуваність і належна якість закону;

Легітимна мета в загальному інтересі — у такому випадку це, безумовно, захист національної безпеки, демократичного ладу, реагування на агресію;

«Справедливий баланс» між вимогами загального інтересу та захистом прав особи, включаючи:

пропорційність втручання;

наявність ефективних процесуальних гарантій;

можливість особи реально захистити свої права в суді.

Слід зазначити, що подібні квазікримінальні санкції вже були предметом розгляду ЄСПЛ і це ставить державу у вкрай вразливу ситуацію. Держава не може застосовувати заходи, функціонально еквівалентні кримінальному покаранню, поза межами кримінального процесу. Так, ЄСПЛ вважає порушенням конвенції конфіскацію активів без кримінального вироку за відсутності достатніх процесуальних гарантій.

Українська модель стягнення активів у дохід держави формально враховує ці критерії, проте на практиці виникає низка питань:

процедура розгляду позовів у ВАКС є вкрай стислою, що об’єктивно звужує можливості для змагальності та повноцінного дослідження доказів.

базою для позову часто є вже ухвалене політичне рішення РНБО (внесення до санкційного списку), що створює ситуацію «презумпції неблагонадійності» відповідача.

наслідки застосування санкції — повне позбавлення особи активів — мають очевидно каральний і економічно руйнівний характер.

За сукупністю ознак такий захід може бути розцінений ЄСПЛ як захід «кримінального характеру» в автономному розумінні конвенції, що автоматично підвищує стандарти процесуальних гарантій, які мають бути забезпечені державою.

Практично всі позови Міністерства юстиції побудовані на матеріалах кримінальних проваджень, задля чого 3.09.2022 спільним наказом Мін’юсту та СБУ №3735/5/268 було затверджено «Порядок надання Службою безпеки України інформації на запити Міністерства юстиції України при реалізації державної політики у сфері стягнення в дохід держави активів осіб, щодо яких застосовано санкції».

Подібна практика СБУ надавати матеріали кримінальних проваджень Мін’юсту підтверджує, що санкційна процедура паразитує на кримінальному розслідуванні й одночасно уникає його гарантій.

Заміщення кримінального судочинства санкційною процедурою

Фактично запровадження стягнення активів у дохід держави призвело до того, що у значній кількості випадків цей санкційний механізм виконує роль, функціонально близьку до кримінального провадження, але:

без внесення відомостей до ЄРДР і повноцінного досудового розслідування;

без публічного обвинувачення в розумінні кримінально-процесуального закону;

без вироку суду із кваліфікацією діяння як злочину.

Традиційна модель мала би виглядати так:

реєстрація кримінального провадження;

збирання доказів, встановлення обставин злочину;

судовий розгляд із застосуванням принципів змагальності, безпосередності, усності;

у разі визнання винуватості — конфіскація майна як вид покарання або спеціальна конфіскація.

Натомість обрано інший шлях, а саме ініціювання міністерством процедури стягнення у дохід держави та подання позову, розгляд справи у ВАКС у спрощеному процесуальному режимі, стягнення активів як санкційного заходу. При цьому суд фактично констатує обставини, близькі до встановлення протиправної поведінки, однак без застосування кримінально-процесуальних стандартів (зокрема, стандарту доказування «поза розумним сумнівом» і повного комплексу прав обвинуваченого).

Це дозволяє говорити про де-факто заміну кримінального судочинства санкційним механізмом, у рамках якого:

досудове розслідування в класичному розумінні або не проводиться, або не є визначальним для розв’язання питання про позбавлення майна;

роль органу публічного обвинувачення частково перебирає на себе Мін’юст;

судове рішення про стягнення активів за своїм змістом та наслідками наближається до вироку з конфіскацією, але формально таким не є.

З погляду верховенства права така конструкція породжує принаймні три групи ризиків:

Обхід кримінально-процесуальних гарантій. Держава отримує можливість досягати подібних до кримінального покарання результатів (позбавлення активів) без дотримання повного обсягу гарантій, притаманних кримінальному процесу.

Потенційне порушення принципу ne bis in idem. За відсутності чіткої координації між санкційними й кримінальними процедурами можливі ситуації, коли особа:

спершу зазнає стягнення активів у межах санкційного провадження,

а надалі — кримінального переслідування за тими самими фактичними обставинами, з повторним позбавленням майна або кримінальне переслідування завершується виправдувальним вироком чи закриттям кримінального провадження.

Конвенційна вразливість. У разі звернення до ЄСПЛ заявники, ймовірно, наполягатимуть, що:

за своєю природою та наслідками санкційне стягнення активів є «кримінальним обвинуваченням»;

отже, до нього мають застосовуватися гарантії стст.6 та 7 конвенції, а також підвищені стандарти щодо ст.1 Протоколу №1 до неї.

Відсутність повноцінної кримінальної процедури за наявності таких наслідків може бути розцінена як порушення вимоги справедливого балансу.

У цьому контексті активна та технологічно налагоджена діяльність Мін’юсту постає одночасно:

як сильна сторона системи (з погляду швидкості та ефективності реагування в умовах війни),

і як потенційна вразливість (з огляду на ризики надмірного спрощення при позбавленні осіб права власності).

Інституційна ефективність і конвенційна вразливість стягнення активів

Законодавча конструкція санкції у вигляді стягнення активів у дохід держави передбачає чіткий розподіл функцій між суб’єктами публічної влади:

РНБО — ухвалює рішення про застосування санкцій;

Президент — вводить їх у дію;

Вищий антикорупційний суд — оцінює достатність підстав для втручання у право власності та ухвалює рішення про стягнення активів;

Фонд державного майна — здійснює управління та реалізацію стягнутих активів;

Міністерство юстиції — виступає ключовою ланкою, яка забезпечує фактичну реалізацію цього механізму.

Аналіз структури та діяльності Департаменту санкційної політики та представництва в судах свідчить про значний масштаб завдань, покладених на Мін’юст. Попри неповну укомплектованість штату, департамент забезпечує:

безперервний цикл застосування санкцій — від збору інформації про активи до судового рішення;

високий темп розгляду справ у ВАКС;

відсутність істотного «завалу» нерозглянутих позовів.

Разом з тим, ефективність цього механізму у воєнний період супроводжується серйозними питаннями з погляду верховенства права:

санкція у вигляді стягнення активів фактично виходить за логіку гл.25 ЦК щодо припинення права власності;

вона становить серйозне втручання у мирне володіння майном у розумінні ст.1 Протоколу №1 до конвенції та потребує особливо ретельної перевірки на відповідність вимогам «справедливого балансу»;

на практиці спостерігається тенденція до заміщення кримінального судочинства санкційною процедурою, у межах якої гарантії захисту є вужчими, ніж у кримінальному процесі.

У короткостроковій перспективі, в умовах воєнного стану, санкційний механізм стягнення активів відіграє важливу роль, як інструмент швидкої нейтралізації економічного впливу осіб, пов’язаних з агресією. Однак у середньо- та довгостроковій перспективі постає завдання:

зблизити санкційну процедуру з кримінальним процесом, забезпечивши їй аналогічний рівень процесуальних гарантій;

чітко розмежувати сфери застосування санкцій та кримінального переслідування, мінімізуючи ризик використання санкцій як замінника кримінального судочинства;

усунути корупційні та інституціональні ризики.

Лише за умови належного балансу між ефективністю санкційної політики та повагою до права власності й процесуальних гарантій можна очікувати, що модель, сформована Міністерством юстиції у сфері стягнення активів, витримає перевірку як національними судами, так і європейськими інституціями.

Закон і Бізнес