Діалектика промульгації

Чому гарант Конституції може дозволити собі роками не підписувати закони?

Якщо Верховна Рада ухвалила закон сумнівної якості, Президент вправі накласти вето. Коли зауважень немає — має підписати. Однак буває інакше: деякі акти кладуть у довгий ящик і забувають, наче їх не було.

Обов’язок, а не право

Фінальну стадію законодавчої процедури називають промульгацією. Вона означає офіційне визнання та введення в дію закону. Після голосування за будь-який закон (коли він ухвалюється в цілому), текст передається на оформлення, візується у головному комітеті ВР, що відповідав за його супроводження у стінах парламенту та під куполом, підписується Головою Верховної Ради та направляється на підпис Президенту. Як правило, все це триває не більше десяти днів.

Скільки за часом документи їдуть з Грушевського на Банкову невідомо, але відповідно до ст.94 Конституції Президент протягом 15 днів після отримання закону має підписати його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його. Або повертає закон зі своїми вмотивованими та сформульованими пропозиціями до Верховної Ради для повторного розгляду.

У тому разі, якщо Президент протягом цього строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Набирає чинності (стає обов’язковим для всіх) закон через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Цікаво, що Конституція залишається єдиним актом, що визначає обов’язок і порядок підписання законів Президентом.

Наявність у Президента права вето, повноважень щодо підписання та офіційного оприлюднення закону є елементом механізму стримувань й противаг у здійсненні влади. Однак Конституція не поставила в залежність від волі Президента  завершення процедури набрання законом чинності. На це звернув увагу Конституційний Суд у рішенні від 10.09.2009 №20-рп/2009. Суд наголосив, що у разі якщо Президент не підписав закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою ВР і опубліковується за його підписом. Тобто, Конституція передбачає офіційне оприлюднення та опублікування закону іншим чином, а саме: невідкладними діями іншої посадової особи держави — Голови ВР.

Закони війни

За даними парламентського сайту, є 43 закони, що випали з цієї нормотворчої процедури. Хоча вони й були ухвалені Верховною Радою, втім не підписані Президентом, оприлюднені, відтак - не набрали чинності.

За відносно спокійні 2019—2021 роки роботи Верховної Ради IX скликання назбиралося лише 9 таких законів.

Найбільше (13) — було ухвалено у перший рік повномасштабного вторгнення. Очевидно, це пов’язано з різкою втратою їх актуальності або спробами пошуку дієвих шляхів вирішення проблем війни. Також враховувати політичні фактори та можливий брак механізмів реалізації окремих норм.

Так, виявився нецікавим закон про внесення змін до статі 161 КК для запобігання та протидію антисемітизму в Україні, ухвалений в середині лютого 2022 року. Також втратили актуальність Загальнодержавна цільова соціальна програма «Питна вода України» на 2022 - 2026 роки та Фінансова угода «Східна Україна: Возз'єднання, Відновлення та Відродження (Проект 3В)» між Україною та Європейським інвестиційним банком.

Аби якось впорядкувати нові реалії воєнного буття країни, після початку активних бойових дій у терміновому порядку було підготовлено і схвалено чимало законодавчих актів. Але деякі з них очевидно вийшли невдалими. Так, залишилися без підпису і без вето закон щодо забезпечення керованості державою в умовах воєнного стану, зміни до закону «Про основні засади примусового вилучення в Україні об'єктів права власності Російської Федерації та її резидентів», закон щодо вдосконалення засад організації та ведення руху опору.

В наступні роки кількість «підвішених» законів дещо зменшилася, втім не суттєво. У 2023 та 2024-му було ухвалено по 9 законодавчих актів, які всупереч Конституції не були промульговані. Від початку цього року «архів» поповнили ще три закони. Втім, враховуючи загальну неквапливість, можливо їх ще підпишуть.

Військові, журналісти та зимовий час

Якщо брати тематичну спрямованість, то найбільше у каденції чинного Президента було проігноровано законів галузевого розвитку (9). Також чимало — з питань безпеки та оборони та з правової політики (по 7). Державне будівництво та економічна політика - на третьому місці (по 6). Решта — це гуманітарна політика (4), міжнародні угоди (3) та соціальна політика (1).

Переважна більшість законів, які не набрали чинності, були внесені народними депутатами (33). На урядові ініціативи гарант заплющував очі лише 8 разів. Найбільш цікавим є те, що два закони готував і вносив до Верховної Ради сам Президент, який після ухвалення не став їх підписувати. Це згаданий вище Закон про ратифікацію Фінансової угоди «Східна Україна», а також закон про схвалення рішення Президента України про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України у 2022 році для участі у багатонаціональних навчаннях, ухвалений 14.12.2021.

Також дивною виглядає поведінка гаранта, коли Верховна Рада врахувала його пропозиції до закону після вето, але далі справа опинилася у глухому куті. Йдеться про двічі схвалені зміни щодо розмежування функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань захисту прав дітей у зв’язку з утворенням Державної служби України у справах дітей.

Взагалі у переліку непотрібних виявилося дуже багато законодавчих актів на воєнну та військову тематику, в тому числі з питань соціального захисту військових. Крім уже згаданих, у вакуумі опинилися закони:

від 31.05.2022 про внесення змін до ст.3 закону «Про деякі питання заборгованості підприємств оборонно-промислового комплексу — учасників Державного концерну «Укроборонпром» та забезпечення їх стабільного розвитку»;

від 29.07.2022 про внесення змін до ст.23 закону «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» щодо відстрочки від призову на військову службу під час мобілізації науковим, науково-педагогічним та педагогічним працівникам;

від 02.05.2023 про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо розміщення Національного військового меморіального кладовища в місті Києві;

від 10.06.2023 про внесення змін до п. 18 ст. 10-1 Закону «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» щодо відпусток військовослужбовців;

від 29.06.2023 про вихід з Угоди про державну соціальну допомогу членам сімей військовослужбовців, загиблих в Афганістані та інших державах, в яких велися бойові дії;

від 29.06.2023 про внесення змін до закону «Про оборону України» щодо удосконалення процедур управління оборонними ресурсами;

від 13.07.2023 про внесення змін до деяких законів щодо визначення категорій осіб, які визнаються особами з інвалідністю внаслідок війни та членами сімей загиблих Захисників і Захисниць України, а також надання їм соціальних гарантій;

від 18.06.2024 про внесення змін до деяких законів щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з підтримки сектору безпеки і оборони України;

від 09.10.2024 про внесення змін до деяких законів щодо проходження військової служби під час мобілізації особами, які не досягли 25-річного віку;

від 19.12.2024 про внесення змін до закону про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій щодо компенсації знищеного чи пошкодженого майна, що знаходиться на територіях ведення активних бойових дій або тимчасово окупованих РФ.

Також на фоні декларованої свободи слова, виявилися непотрібними принаймні три закони про посилення гарантій діяльності журналістів:

від 02.02.2021 про внесення змін до Кримінального кодексу щодо посилення відповідальності за вчинення кримінальних правопорушень проти журналістів;

від 10.10.2024 про внесення змін до ст.15 закону «Про державну підтримку медіа, гарантії професійної діяльності та соціальний захист журналіста» щодо приведення її положень у відповідність із Законом України «Про страхування»;

від 14.01.2025 про внесення змін до деяких законів України щодо посилення деяких гарантій діяльності медіа, журналістів та громадян на доступ до інформації.

В немилість до Президента потрапив навіть один євроінтеграційний закон — від 4.12.2024 про внесення змін до Податкового кодексу щодо перегляду ставок акцизного податку на тютюнові вироби.

Ще чомусь так і не було підписано (начебто віддалені від політичних, воєнних та економічних баталій) закон «Про обчислення часу в Україні», згідно з яким ми з вами мали назавжди залишитися жити у зимовому часі, а також закон про врегулювання питання випуску цифрової марки.

Усунути порожнечу

Ситуація з непідписаними законами (повний їх перелік можна продивитися за посиланням) демонструє системну прогалину в законодавчій процедурі України. Конституція передбачає, що підписання закону Президентом — це обов’язок, а не право, однак не містить жодного механізму примусу в разі зволікання. Це створює лакуну, яка дозволяє «заморожувати» ухвалені Верховною Радою рішення без формального вето.

У багатьох демократичних країнах підписання главою держави є чисто технічною дією, яка не впливає на набрання законом чинності. І якщо президент не підписує документ у визначений строк, він автоматично набуває чинності. В Україні ж ситуація інакша: навіть після повторного ухвалення закону Верховною Радою, за умови ігнорування з боку Президента, реалізація законодавчої ініціативи може опинитися в глухому куті. Це свідчить про необхідність перегляду механізмів, які регулюють промульгацію законів, аби усунути ризики свавільного блокування законодавчого процесу.

Закон і Бізнес