Альтернативна модель

Рада суддів підтримала тимчасову модель подолання дефіциту кадрів. Але навіть формування нової ВККС не дозволить оперативно розв’язати проблему спорожнілих судів.

Про це читайте в рішенні РСУ, текст якого друкує «Закон і Бізнес».

Рада суддів України

Рішення 

3 вересня 2021 року м.Київ№36

Щодо стану кадрового забезпечення місцевих судів

Рада суддів розглянула проекти закону «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких інших законів України щодо відсторонення від здійснення правосуддя» (№4505) та закону «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо усунення прогалин законодавства у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів» (№5794).

Відповідно до пп.1, 2 ч.4 ст.126 закону «Про судоустрій і статус суддів» до завдань суддівського самоврядування належить вирішення питань щодо організаційної єдності функціонування органів судової влади та зміцнення незалежності судів, суддів, захист професійних інтересів, у тому числі і у впливі на їх діяльність. 

Згідно з п.6 ст.133 закону «Про судоустрій і статус суддів» РСУ організовує виконання рішень з’їзду суддів та контроль за їх виконанням.

Підпунктом 6 п.2 рішення чергового XVII з’їзду суддів від 11.03.2021 в розрізі питань «Щодо кадрового забезпечення судів» з’їздом суддів вирішено, зокрема звернутися до Комісії з питань правової реформи як консультативно-дорадчого органу при Президентові та Комітету з питань правової політики Верховної Ради з пропозицією ініціювати зміни до законодавства щодо невідкладного врегулювання питання про призначення Вищою радою правосуддя, Вищою кваліфікаційною комісією суддів (після відновлення повноважного складу) суддів, повноваження яких закінчилися та/або закінчуються та стосовно яких не проведено кваліфікаційне оцінювання». На виконання зазначеного рішення з’їзду суддів, РСУ проаналізовано вказані законопроекти та зазначаємо про наступне. 

У 2021 році питання подолання проблеми кадрового дефіциту в судах залишається найактуальнішим. Станом на вересень 2021 року робота ВККС так і не була відновлена, що зокрема призвело до зупинення процесів із завершення кваліфікаційного оцінювання, унеможливила вирішення питань про внесення ВРП рекомендацій про призначення суддів, повноваження яких припинилися. 

Відновлення діяльності ВККС є пріоритетним для всіх державних органів, РСУ наразі здійснює ряд заходів задля реалізації положень закону №1629-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи ВККСУ».

Однак, навіть формування нового складу ВККС не дозволить оперативно вирішити проблему, оскільки за роки фактичної бездіяльності цього органу накопичилася велика кількість нагальних питань, які потребують швидкого вирішення.

Так, згідно зі щорічною доповіддю ВРП «Про стан забезпечення незалежності суддів України» за 2020 рік не завершили процедуру оцінювання 2 131 судді. Серед цих суддів станом на серпень 2021 року у 219 суддів припинені повноваження внаслідок закінчення 5-тирічного строку призначення. 

Крім того, у серпні-вересні 2021 року повноваження припиняються у 190 суддів, яких було призначено вперше строком на 5 років указами Президента протягом серпня- вересня 2016 року. Отже, невдовзі у більше ніж 400 суддів місцевих судів будуть припинені повноваження для здійснення правосуддя. 

Крім того, за наявною в РСУ інформацією на утримання суддів, які не здійснювали правосуддя, їх помічників, а також судів, які не здійснювали правосуддя через відсутність суддів, було витрачено близько 1,2 млрд грн.

У пояснювальній записці до проекту закону «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких інших Законів України щодо відсторонення від здійснення правосуддя суддів» №4505 від 16.12.2020 вказано, що ст.92 закону «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що тільки ВККС уповноважена вносити до ВРП рекомендацію про призначення кандидата на посаду судді. 

Внаслідок цього протягом тривалого часу, а саме — більше 3 років, є невирішеним питання відносно призначення на посаду сотень суддів, у яких відсутні повноваження щодо здійснення правосуддя, у зв’язку із закінченням п’ятирічного строку повноважень, оскільки процедуру кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді не завершено (оголошено перерву у проведенні співбесіди, відкладено розгляд питання, співбесіда не призначалася тощо).

Прийнятий ВР закон «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо відрядження суддів та врегулювання інших питань забезпечення функціонування системи правосуддя в період відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» від 4.06.2020 №679-IX (в якому визначено, що ВРП у період відсутності повноважного складу ВККС ухвалює без рекомендації чи подання ВККС рішення про внесення Президенту подання про призначення на посаду судді, повноваження якого припинилися у зв’язку із закінченням строку, на який його було призначено, якщо до набрання чинності цим законом колегією ВККС було визнано суддю таким, що відповідає займаній посаді) у деякій мірі вирішує означене питання, зокрема лише тих, в кого наявний висновок ВККС про відповідність займаній посаді. Проте, питання інших суддів, відносно яких ВККС було оголошено перерву в оцінюванні, або відкладено на інший час, або у зв’язку із неможливістю сформувати колегію для проведення співбесіди із суддею, залишається не вирішеним. 

Законопроектом від 16.12.2020 №4505 пропонується надати право ВРП вносити Президенту подання про призначення на посаду судді суддів, у яких закінчився п’ятирічний строк повноважень, до суду у якому вони здійснювали правосуддя, без відповідної рекомендації ВККС. При цьому, передбачити, що такі судді зобов’язані пройти кваліфікаційне оцінювання першочергово (на протязі трьох місяців з дати формування ВККС), а у разі ухилення судді від проходження оцінювання — наділити ВККС правом звернутись із поданням до ВРП про відсторонення такого судді від здійснення правосуддя.

РСУ підтримує дану пропозицію як альтернативну модель нормативного врегулювання процедури призначення суддів, оскільки нестача суддів, що здійснюють правосуддя, відновлення повноважень суддів, у яких закінчився строк на який їх було призначено та відповідно дефіцит кадрів у судах є основними проблемами судової гілки влади та держави в цілому, а тому потребують пріоритетного, невідкладного вирішення.

У підсумку такі явища становлять загрозу утвердження принципу верховенства права, погіршення оперативності та якості розгляду судових справ, знижує рівень захисту прав людини і громадянина.

Також пропонується надати право ВРП без рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів вирішувати питання переведення судді апеляційного суду із ліквідованого суду до проходження кваліфікаційного оцінювання. Аналогічні за змістом пропозиції містяться у законопроекті від 16.07.2021 №5794.

РСУ підтримує дану пропозицію, оскільки на даний час переведення таких суддів здійснюється шляхом прийняття рішень ВРП про відрядження (як тимчасове переведення), що є тимчасових заходом, який не вирішує гострої проблеми кадрового дефіциту апеляційних судів. Зазначені зміни необхідні також з метою оптимізації бюджетних видатків на забезпечення діяльності ліквідаційних комісій судів.

У той же час, РСУ окремо наголошує, що даний законопроект не звільняє суддів, призначених на посаду безстроково або переведених на підставі цього закону, від проходження кваліфікаційного оцінювання в цілому, оскільки передбачає, що такі судді зобов’язані пройти кваліфікаційне оцінювання першочергово (на протязі трьох місяців з дати формування ВККС), а у разі ухилення судді від проходження оцінювання —ВККС наділяється правом звернутись із поданням до ВРП про відсторонення такого судді від здійснення правосуддя.

Також передбачається, що рішення ВРП про відмову у задоволенні рекомендації ВККС про звільнення з посади судді на підставі пп.4 п.16-1 розд.XV «Перехідні положення» Конституції є підставою для проведення повторного оцінювання відповідності судді займаній посаді. Аналогічні за змістом пропозиції містяться у законопроекті від 16.07.2021 №5794.

РСУ підтримує дану пропозицію, оскільки механізм повторного оцінювання відповідності судді займаній посаді усуне прогалину в законодавстві, що виникла внаслідок відсутності законодавчого врегулювання питання процедури оцінювання суддів, у разі відхилення ВРП рекомендацій ВККС за наслідками неуспішних результатів оцінювання.

Також проектом передбачається встановити, що базовий розмір посадового окладу судді, який тимчасово відсторонений від здійснення правосуддя, становить 5 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Аналогічні за змістом пропозиції містяться у законопроекті від 16.07.2021 №5794.

РСУ наголошує, що обмеження у виплатах базового окладу суддям, які не здійснюють правосуддя, є допустимим виключно у випадках притягнення їх до кримінальної чи дисциплінарної відповідальності, наслідком чого є відсторонення судді від посади чи від здійснення правосуддя, а будь-які обмеження виплат посадового окладу суддям, які не здійснюють правосуддя з незалежних від них причин, є недопустимими та такими, що суперечать Конституції. Відповідно до вимог нормотворчої техніки проекти законів та нормативно-правових актів мають раціонально, адекватно врегульовувати суспільні відносини; правові норми, які вони містять, повинні бути стислими, чіткими і недвозначними. Оскільки законодавча пропозиція викладена не чітко та дозволяє двозначне тлумачення визначення статусу «суддів, яких тимчасово відсторонено від здійснення правосуддя», зазначена норма не заслуговує на підтримку.

У пояснювальній записці до проекту закону «Про судоустрій і статус суддів» щодо усунення прогалин законодавства у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів», від 16.07.2021 реєстраційний №5794 пропонується передбачити автоматичне (в силу закону та без ухвалення ВРП окремого рішення) тимчасове відсторонення суддів, щодо яких наявне рішення про невідповідність судді займаній посаді до дня ухвалення ВККС рішення про відповідність судді займаній посаді або до дня звільнення судді з посади. Зазначається, що наведена пропозиція узгоджуються із існуючим порядком щодо автоматичного відсторонення за рішення Дисциплінарної палати ВРП, коли суддя має право оскаржити рішення до ВРП та суду, проте до розгляду питання ВРП є тимчасово відсторонений від правосуддя. 

Аналогічні за змістом пропозиції містяться у №4505 від 16.12.2020.

РСУ зазначає, що дані норми можуть призвести до зниження існуючих прав і гарантій суддів, що передбачені чинним законодавством у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, а тому наведені положення не можуть бути підтримані. Відповідно до приписів Конституції ВРП ухвалює рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя (п.6 ст.131). 

Венеційська комісія неодноразово вказувала, «що законодавство не слід використовувати як засіб для припинення строку повноважень осіб, обраних або призначених за Конституцією». Згідно зі стандартами Ради Європи основою незалежності судової влади є те, що строк перебування на посаді гарантується до настання віку обов’язкового виходу на пенсію або закінчення встановленого строку повноважень

Отже, рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя може ухвалити виключно ВРП, й передача такої функції ВККС або автоматичне (в силу закону) відсторонення не відповідатиме положенням Основного Закону та міжнародних стандартам у сфері судочинства, а тому відповідні пропозиції РСУ категорично не підтримує.

У той же час у законопроекті від 16.07.2021 №5794 відсутня норма, яка б регулювала процедуру про призначення на посаду судді суддів, у яких закінчився 5-річний строк повноважень, до суду у якому вони здійснювали правосуддя, без відповідної рекомендації ВККС.

Відповідно до пп.2 п.16-1 розд.XV «Перехідні положення» Конституції з дня набрання чинності законом «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» повноваження суддів, призначених на посаду строком на 5 років, припиняються із закінченням строку, на який їх було призначено. Такі судді можуть бути призначені на посаду судді в порядку, визначеному законом.

Важливим досягненням України у сфері забезпечення суддівської незалежності є скасування так званого «випробувального терміну» для суддів. У результаті судової реформи було враховано рекомендації Венеціанської комісії та випробувальний термін для суддів було скасовано на конституційному рівні. На сьогодні всі судді в державі, крім суддів Конституційного Суду, обіймають свої посади безстроково. 

РСУ наголошує на важливості заповнення прогалин у законодавстві та унеможливлення дестабілізації діяльності судової влади, а відповідно призначення на посади суддів з метою належного рівня здійснення судочинства судами. Ураховуючи, що такі судді обіймають посади суддів, але не здійснюють правосуддя у зв’язку із закінченням строку повноважень, їх посади не є вакантними, РСУ пропонує викласти п.17 розд.XII «Прикінцеві і перехідні положення» закону №1402-VIII(з наступними змінами) в такій редакції:

«17. Повноваження суддів, призначених на посаду строком на п’ять років до набрання чинності цим законом, припиняються із закінченням строку, на який їх було призначено. Судді, повноваження яких припинилися у зв’язку із закінченням такого строку, вважаються тимчасово призначеними на посаду судді до суду, у якому здійснювали правосуддя до вирішення питання їх призначення або звільнення в порядку та з підстав, визначених Конституцією та законами.

ВРП вносить Президенту подання про призначення на посаду судді суддів, призначених на посаду строком на 5 років до набрання чинності цим законом, без рекомендації ВККС».

Заслухавши та обговоривши інформацію члена РСУ Потапенка А.В. щодо стану кадрового забезпечення місцевих судів внаслідок припинення повноважень у суддів, строк призначення яких закінчився, на підставі чч.6, 8 ст.133 закону «Про судоустрій і статус суддів» від 2.06.2016 №1402-VIII, з метою виконання рішення чергового XVІІІ з’їзду суддів від 11.03.2021, Рада суддів 

ВИРІШИЛА:

1. Підтримати окремі положення проектів законів №№4505 та 5794, що спрямовані на подолання кадрового дефіциту судів та усунення прогалин законодавства у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів, і за умови врахування зауважень та застережень, наведених у цьому рішенні, вважати їх можливими для прийняття.

2. Запропонувати суб’єктам законодавчої ініціативи п.17 розд.XII «Прикінцеві і перехідні положення» закону №1402-VIII(з наступними змінами) викласти у такій редакції:

«17. Повноваження суддів, призначених на посаду строком на п’ять років до набрання чинності цим законом, припиняються із закінченням строку, на який їх було призначено. Судді, повноваження яких припинилися у зв’язку із закінченням такого строку, вважаються тимчасово призначеними на посаду судді до суду, у якому вони здійснювали правосуддя до вирішення питання їх призначення або звільнення в порядку та з підстав, визначених Конституцією та законами. ВРП вносить Президенту подання про призначення на посаду судді суддів, призначених на посаду строком на п’ять років до набрання чинності цим законом, без рекомендації ВККС».

3. Звернути увагу ініціаторів законопроектів на те, що рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя може ухвалити виключно ВРП, й передача такої функції ВККС або автоматичне (в силу закону) відсторонення без ухвалення ВРП окремого рішення не відповідатиме положенням Основного Закону та міжнародних стандартам у сфері судочинства, тому відповідні положення законопроектів РСУ категорично не підтримує.

4. Направити рішення до комітету з питань правової політики ВР, ВРП для врахування при розгляді в межах повноважень проектів законів №№4505, 5794.

Голова Б.МОНІЧ