Закон і Бізнес


Обережно: Конституція!

Чи може продовжувати роботу Верховна Рада після припинення її повноважень?


23.05.2019 13:13
СЕРГІЙ КІВАЛОВ, народний депутат України, д.ю.н.
5351
5351

Оголошуючи про розпуск парламенту, Президент озвучив ряд побажань до Верховної Ради щодо прийняття законів: про скасування депутатської недоторканності, про кримінальну відповідальність за незаконне збагачення, Виборчого кодексу, а також ряду кадрових рішень.


Навіть опублікування вже підписаного Указу про розпуск Верховної Ради відклали, щоб спробувати змінити виборчі закони, замінивши виборчу систему і прохідний бар'єр на майбутніх дострокових парламентських виборах за два місяці перед днем голосування. Розрахунок полягав у тому, що голосування щодо змін до виборчого закону відбулося б не пізніше першого дня виборчого процесу парламентських виборів. З першого разу, не вийшло.

При цьому, всі сторони політичного процесу, ніби само собою зрозуміле, посилалися на першу норму статті 90 Конституції, яка говорить про те, що повноваження Верховної Ради закінчуються в день першого засідання новообраної Верховної Ради нового скликання. Б'юся об заклад: багато хто навіть не підозрювали про те, що приховує ця норма.

І в початкової редакції Конституції 1996 року, і в нинішній, норми частин першої і другої статті 90 Конституції співвідносяться як загальне і часткове, lex generalis і lex specialis. Перша, як загальне правило, встановлювала що Верховна Рада повинна відпрацювати покладених 5 років перед відкриттям першої сесії Парламенту вже наступного скликання не строго календарно, а допрацювавши до першого засідання своїх наступників. Друга, як виняток, дозволяла Президенту припинити повноваження Верховної Ради достроково.

До конституційної реформи 2004 року це дозволялося лише в одному випадку: якщо 30 календарних днів поспіль однієї чергової сесії пленарні засідання Парламенту не можуть розпочатися. Після реформи 2004 року, - додатково в разі 30-денної нездатності сформувати коаліцію і призначити уряд. Нехай в редакції 2004 (і 2014) року це менше очевидно, ніж в початковій редакції, суть залишається тією ж: Парламент, в такому вигляді, як мінімум, не цілком спропожний, а в певних випадках - не функціональний. Не призначивши уряд, парламент залишає виконавчу гілку влади обезголовленою, і втрачає один з двох системних джерел якісних законопроектів. Не сформувавши коаліцію, парламент робить безсистемним усю законотворчість: адже магістральну лінію законотворчої роботи формувати нікому, відповідно, політичну відповідальність за її результати нікому нести. Ну а коли парламент і зовсім не здатний працювати пленарно через нестачу депутатів і голосів - коментарі зайві.

Звідси, напрошується висновок, що з дати вступу в силу указу Президента про дострокове припинення повноважень Верховної Ради, парламент відповідного скликання мав би припинити пленарну і комітетську роботу.

Разом з тим, починаючи з 2007 року, практика в Україні пішла іншим шляхом. Тодішній Президент достроково припинив повноваження парламенту. Тодішній парламент відмовився підкоритися, і продовжив роботу в пленарному режимі. Конституційний Суд так і не висловився тоді в цій суперечці, тим часом сторони уклали мирову угоду: дострокові вибори відбулися, але прецедент пленарної роботи парламенту аж до першого засідання Верховної Ради «достроково новообраного скликання» - з'явився. І посилив доктрину «парламентського континуітету», що наполягає на абсолютному характері норми ч.1 ст.90 Конституції, в тому числі і щодо дострокових парламентських виборів, «во славу» сталості українського парламентаризму.

Слід визнати, що в ході кризи січня-лютого 2014 року, ця доктрина показала не тільки свою корисність, але й безальтернативність в українських умовах. Виявилося, що протягом доби країна може залишитися і без Президента, і без уряду. Що країна повинна бути готова до того, що парламент може, в якийсь момент, виявитися єдиним функціонуючим органом центральної влади в країні, і прийняти на себе весь тягар відповідальності за підтримання державності в умовах кризи. Хоча б через те, що «ударостійкість» кількох сотень народних депутатів на практиці вище «ударостійкості» одного-єдиного Президента і десятка міністрів.

А тепер уявімо собі, що саме в цей момент повноваження парламенту виявилися б достроково припинені. І стає ясно, що якщо навіть ч.1 ст.90 не мала абсолютного характеру спочатку, то після 2014 року вона точно його знайшла.

Інша справа, що міркування збереження державності і забезпечення національної безпеки, з одного боку, і бажання політичних сил перемогти в конкуренції за владу шляхом зміни правил виборів, з іншого - речі не рівноцінні. Доручати скликанню парламенту, повноваження якого достроково припинені, а рейтинг довіри громадян критично низький, доленосні законодавчі ініціативи, а особливо - зміна виборчих правил напередодні парламентських виборів - скажімо м'яко, не бездоганне рішення. Тим більше, в останньому випадку, Кодекс доброї практики в питаннях виборів Венеціанської комісії рекомендує змінювати такі ключові моменти виборчого законодавства як виборча система не пізніше ніж за рік до виборів.

«Підводні рифи» статті 90 Конституції - це лише мала частина «архіпелагу» політико-правових складнощів, з якими доведеться зіткнутися новому Президенту. Щоб наш «державний корабель» їх успішно минув, рухатися по складному конституційному фарватеру слід виважено і майстерно.

Закон і Бізнес