Прокуроры еще год могут защищать интересы государства без четких границ - решение КС
Судья-докладчик по делу Виктор Городовенко (в центре).
Исключительный процессуальный инструмент прокуратуры превращен в универсальный механизм представительства интересов государства в суде, чем расширено содержание соответствующей конституционной функции прокуратуры.
Это подчеркнул второй сенат Конституционного Суда, признавая неконституционными отдельные предписания абз.1 ч.3 ст.23 закона «О прокуратуре», но отсрочил утрату ими в силу до 1.01.2027, информирует «Закон и Бизнес».
В решении КС от 3.12.2025 №6-р(II)/2025 Суд исходил из того, что вследствие внесения изменений в Конституцию законом от 2.06.2016 №1401-VIII произошло сужение конституционной функции прокуратуры, предусмотренной п.3 ч.1 ст.1311 Конституции по сравнению с той, которая была определена в п.2 ч.1 ст.121 Конституции до конституционной реформы 2016 года. Такое сужение состоит, в частности, в установлении признака исключительности для случаев осуществления прокуратурой представительства интересов государства в суде, которые должны быть определены в законе.
Суд констатировал, что словосочетание «в исключительных случаях», содержащееся в п.3 ч.1 ст.1311 Конституции, указывает на его ограничительный характер. Он не наделяет прокуратуру универсальными полномочиями по представительству интересов государства в суде и не устанавливает для нее общей или альтернативной компетенции, а касается представительства интересов государства в суде только в исключительных, нетипичных по своей юридической природе обстоятельствах.
Соответственно и предписание «в исключительных случаях и в порядке, определенных законом», содержащееся в п.3 ч.1 ст.1311 Конституции, среди прочего, означает, что хотя законодатель и имеет дискрецию относительно нормирования в законах Украины случаев и порядка осуществления представительства прокуратурой интересов государства в суде, однако обязательным является то, чтобы такие случаи не только устанавливались законом, но и были объективно исключительными, четко ограниченными, сведенными к минимально необходимым, обусловленным особыми обстоятельствами и воспринимались сторонним наблюдателем не как общие правила, а именно как исключения.
Для того, чтобы эти случаи не нарушали конституционные границы соответствующей функции прокуратуры, их перечень должен быть четким и исчерпывающим, а критерии/ признаки их установления прокурором и условия и порядок реализации его полномочий в судебном производстве должны быть подробно нормированы законом.
КС подчеркнул, что законодательное регулирование должно исключать произвол прокурора в вопросах представительства интересов государства в суде, его безосновательное вмешательство в деятельность других субъектов властных полномочий и законную деятельность участников правоотношений, а также любую регламентацию таких действий прокурора только подзаконными актами, в том числе приказами Генерального прокурора. Ведь это приведет к нарушению конституционного баланса полномочий между органами государственной власти и создаст риск необоснованного вмешательства в права и свободы разных субъектов, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В решении отмечается, что участие прокурора в судебных производствах вне сферы уголовного права не должно ставить под сомнение реализацию конституционного права на судебную защиту, гарантированного ст.55 Основного Закона, для субъектов, прав и интересов которых это касается, а также соблюдение основных принципов судопроизводства, определенных, в частности, пп.1, 3 ч.2 ст.129 Конституци.
Решая вопрос о соответствии Конституции абз.1 ч.3 ст.23 закона в части «прокурор осуществляет представительство в суде законных интересов государства в случае нарушения или угрозы нарушения интересов государства», КС исходил из того, что объективно невозможно исчерпывающе определить в законе содержание понятия «интересы государства» без риска существенного снижения эффективности осуществления соответствующей функции прокуратуры, из возложенного на прокурора обязанности доказывать основания для представительства, а также из того, что осуществление представительства прокурором затронутых или угрожаемых интересов государства возможно только после подтверждения судом наличия оснований для этого. Суд пришел к выводу, что абз.1 ч.3 ст.23 закона в соответствующем аспекте не противоречит Конституции.
В то же время Суд подчеркнул, что законодатель обязан и не лишен возможности конкретизировать перечень случаев представительства прокурором интересов государства в суде, в частности указав на критерии/ признаки их установления, для определения границ дискреции прокурора и суда без ущерба для эффективности выполнения прокуратурой возложенной на нее функции.
Неопределение в законе границ дискреции для прокурора и суда, решающих вопрос о наличии оснований для представительства прокурором интересов государства в суде, влечет возможность руководствоваться этим органам фактически лишь собственным субъективным пониманием того, что означает «не осуществляет» или «ненадлежащим образом осуществляет». Это указывает на то, что дискреция прокурора и суда, вытекающая из содержания соответствующих предписаний абз.1 ч.3 ст.23 закона, такова, что ее пределы не определены законом четко и понятно.
Следовательно, отдельные предписания абз.1 ч.3 ст.23 закона в том, что они дают прокурору возможность осуществлять представительство интересов государства в суде в связи с неосуществлением или ненадлежащим осуществлением защиты этих интересов органом государственной власти, органом местного самоуправления или иным властным полномочиям, к компетенции которого отнесены соответствующие полномочия, противоречит стст.6, 8, п.3 ч.1 ст.1311 Основного Закона.
Нечеткость определения соответствующих случаев представительства прокурором интересов государства в суде и оснований его обращения в суд не обеспечивает юридической определенности для других субъектов властных полномочий и заинтересованных участников общественных отношений и создает существенные риски, реальную угрозу нарушения основных принципов судопроизводства, закрепленных пп.1, 3 ч.2 ст.129 Конституции усложняет реализацию участниками процесса конституционного права на судебную защиту.
Учитывая указанное, КС пришел к выводу, что отдельные предписания абз.1 ч.3 ст.23 закона в том, что они предоставляют прокурору возможность осуществлять представительство интересов государства в суде в связи с неосуществлением или ненадлежащим осуществлением защиты этих интересов органом государственной власти, органом местного самоуправления или иным субъектом новой компетенции. противоречат также ст.55, пп.1, 3 ч.2 ст.129 Конституции.
В то же время, Суд признал соответствующими Конституции абзацы первый, второй, третий ч.4 ст.23 закона.
Установив несоответствие Конституции отдельных предписаний абз.1 ч.3 ст.23 закона, Суд отсрочил утрату ими силы. Так, в решении установлено, что они утрачивают силу с 1 января 2027 года.
Суд также постановил, что действие решения не распространяется на правоотношения по представительству прокурором интересов государства в суде, которые возникли в силу отдельных предписаний абз.1 ч.3 ст.23 закона и продолжают существовать после утраты ими силы.