Роздержавлення через декодифікацію?
Законопроект №6013: спроба скасувати ГК чи щось більше?
На засіданні Комітету з питань економічного розвитку не вперше розглядають ініціативи про скасування Господарського кодексу.
ОЛЕГ ПОДЦЕРКОВНИЙ, д.ю.н., професор, член-кореспондент Національної академії правових наук УкраїниПід час війни запускається правова нестабільність в економіці та зміна правового режиму державної та комунальної власності під дахом скасування Господарського кодексу. Для чого це робиться?
Трансформація під час війни
Наприкінці жовтня 2022 року громадськість та бізнес дізналися про ухвалення Комітетом з питань економічного розвитку Верховної Ради рішення про рекомендації до розгляду у першому читанні законопроекту «Про особливості регулювання підприємницької діяльності окремих видів юридичних осіб та їх об’єднань у перехідний період» (№6013).
Проект став результатом чергової спроби послідовників цивілістичної наукової концепції скасувати Господарський кодекс. Таке скасування саме й обумовлює існування, за задумом ініціаторів, «перехідного періоду». Адже виявилося, що раніше поданий законопроект №2635, який пропонував скасувати ГК «без умов», залишав величезну прогалину у функціонуванні державного та комунального секторів економіки.
Проект №6013 запроваджує регулювання цих питань в істотно «обрізаному» у порівнянні із ГК вигляді, одночасно декодифікуючи господарське законодавство та радикально змінюючи підходи до організації публічного сектору економіки. Серед основних змін — відмова від права господарського відання та оперативного управління, тобто від речових прав, на яких побудована діяльність державних органів, організацій, підприємств та установ.
Фактично можемо говорити про відмову від особливостей правового режиму державного майна й переведення державних організацій на рейки приватного права. Суцільна трансформація державної та комунальної власності. Під час війни. Це викликає запитання, які вимагають відповідей, які дуже складно отримати в умовах закритості роботи ВР та загальної нестабільності періоду воєнного стану.
Контраверсійна приватизація
Не вщухають дискусії із приводу доцільності приватизації об’єктів державної власності під час війни з московським агресором.
Сама по собі така трансформаційна процедура, як приватизація, навіть у мирний час викликала багато запитань з огляду на неефективність, непрозорість та корупціогенні чинники. Випадки успішної приватизації можна порахувати по пальцям однієї руки.
Здебільшого велика приватизація закінчилася «Богуслаєвими», банком «Україна», Черноморським морським пароплавством, заводом «Більшовик», забудованими узбережжям Одеси та іншими відомими негативними суспільно-економічними проблемами. А кошти, що плануються до отримання від приватизації, скоріше нагадують мрії реформаторів та приховують дефіцит державного бюджету, ніж свідчать про реальну вартість продажів та перспективних інвесторів. Так було в мирний час.
Під час великої війни України за незалежність приватизація ставить ще більше запитань, адже світова економічна історія «воєнної приватизації» не знає — відома «воєнна націоналізація». Бо під час війни зростає потреба в централізованому управлінні економікою, чого приватний сектор за своєю природою забезпечити не може.
Для прикладу, в США під час Другої світової війни в державну власність викуповувався в середньому один великий завод на тиждень. Необхідність підтримання зайнятості на виробництвах, які в умовах війни не були здатні забезпечити приватні власники, було одним з основних чинників відповідної економічної політики, не кажучи вже про зростаючі потреби воєнної економіки, які в умовах планування масштабних оборонних капіталовкладень найбільш прогнозовано задовольняє саме державний сектор.
З огляду на цей досвід поточні плани Уряду щодо приватизації викликають щонайменше запитання про наміри влади забезпечити стійке виконання державною своїх економічних функцій під час війни.
Але це точно не йде у порівняння із перспективами реалізації «прожекту» скасування ГК, ініційованого у проекті №6013, що руйнує чинну систему функціонування державного та комунального сектору економіки. А що натомість?!
Одночасне та суцільне роздержавлення
У результаті скасування ГК державні та комунальні установи та організації перестають бути носіями обмежених речових прав на майно статутного типу. Саме право господарського відання та оперативного управління дозволяє в законі передбачати обмеження на використання майна, закріпленого за юридичною особою державної чи комунальної власності.
Такий наслідок виникає завдяки тому, що Цивільний кодекс, який ставатиме єдиним регулятором цих відносин, передбачає лише право приватної власності за усіма юридичними особами, в тому числі публічного права, а проект №6013 закладає перехідний період 7 років — лише для підприємств.
Простою мовою: за цим проектом державні та комунальні установи та організації ставатимуть власниками закріпленого за ними майна або стануть його орендарями чи довірчими управителями, хоча ще не забутий негативний досвід господарювання «довірчих товариств» та «орендних підприємств» початку 1990-х.
Схоже на те, що під вивіскою реформ нас намагаються повернути в орендно-трастовий стан функціонування всієї державної та комунальної власності із цілком прогнозованими наслідками.
Ризики для публічної власності
До цього можна додати такі наступні ризики для публічної власності:
перетворення казенних державних підприємств у підприємницькі суб’єкти, хоча за призначенням та ГК вони є некомерційними, адже працюють на не прибуток, а для оборони, соціальної сфери, комунікацій тощо,
усунення заборони на товарообмінні операції без дозволу уповноваженого органу (бартерізація, за якою можна приховати будь-які незаконні операції),
втрата чинності понять «примірного» та «типового» договору, що відкриває шлях до повної свободи договорів у державному секторі економіки,
скасування фіксованої законом відповідальності у договорах за участі підприємств та установ державної форми власності,
відмова від соціально-комунальних зобов’язань, які можуть приймати на себе бізнес-структури,
скасування процедури та судового примусу до укладання господарських договорів монополістами, позаяк ЦК декларує необмежену свободу договору та не обмежує строк нарахування штрафів як гарантії від зловживань;
утворення законодавчої прогалини у системі форм державного втручання в економіку, що відкриває шлях до хаотичних неконтрольованих оборудок в економічній сфері тощо.
Крім численних організаційно-реєстраційних процедур (організаційні процедури зачеплять приблизно 250 тис. суб’єктів господарювання) скасування ГК зруйнує усю судову практику застосування Цивільного та Господарського кодексів у сфері договірного права, яка формувалася майже 20 років. Це призведе до спорів із приводу понять «суб’єкт господарювання», «господарські відносини», «сфера господарювання», які залишаються в сотнях законів, але позбавляються деталізації та єдиного розуміння. Практичні наслідки зловживань, що виникнуть у цьому випадку, та правової нестабільності не складно спрогнозувати.
Декодифікація «загалом» ускладнює розуміння того, які саме норми ГК не влаштовує його «ліквідаторів».
Неєвропейський крок до законодавчої інфляції
Проект №6013 було схвалено Комітетом з економічного розвитку ВР, по суті, кулуарно, позаяк на засідання комітету ані представників науковців господарсько-правового напряму, ані суддів господарських судів, арбітражних керуючих, що застосовують цей закон, не запрошували.
Радикально проти проекту виступив Фонд державного майна України, але його думка теж була проігнорована. Будь-якої публічної дискусії щодо обговорення даної законодавчої ініціативи не проводилося. Неодноразові звернення Інституту економіко-правових досліджень НАН України до керівництва Верховної Ради та голови комітету про залучення юристів-господарників в процеси обговорення законопроекту залишилися без уваги.
При цьому у пояснювальній записці зазначено, що реалізація проекту закону №6103 «не потребує додаткових витрат з державного бюджету України», а також не має ризиків «корупційних правопорушень». Хоча подібні записи про нульові бюджетні та корупційні ризики в масштабах запропонованого переформатування юридичних осіб та власності виглядають абсурдними. Наприклад, фахівці НАН України підрахували що, одномоментні «реєстраційні витрати законопроекту» складуть щонайменше 3 млрд грн.
Питання про те, чи керуються автори проекту №6103 особистими вподобаннями, проводять чийсь злий умисел, чи помиляються, у цьому випадку залишається відкритим. Але суспільство не може ігнорувати ризики додаткової економічної та правової нестабільності в умовах війни, створення нових юридичних колізій та спорів, відволікання бізнесу та державних структур на реалізацію сумнівних проєктів, позбавлених економічних розрахунків, здійснюваних всупереч досвіду цивілізованих країн світу.
ГК є тим нечисленним прикладом відмінності української та російської правових систем, що здобута у роки незалежності, позаяк в СРСР та нинішній росії цивілісти традиційно протидіяли спробам господарської кодифікації.
На противагу цьому окремі комерційні (підприємницькі) кодекси притаманні саме європейській правовій традиції, до якої ми прагнемо. Ці кодекси діють в Австрії, Болгарії, Німеччині, Словаччині, Іспанії, Нідерландах, Португалії, Естонії, Латвії, а також США, Південній Кореї, Японії та інших країнах. У 2000 році перевидано новий комерційний кодекс Франції на заміну кодексу Наполеону. У 2012 році прийнято новий Комерційний кодекс Туреччини, у 2013 — Господарський кодекс Бельгії (Code de droit économique), у 2015 — Підприємницький кодекс Республіки Казахстан. Парламент Іспанії розглядає проект нового комерційного кодексу.
Європейці давно зрозуміли: у «мутній воді» некодифікованих численних та неосяжних господарських законів дуже легко творити беззаконня. А тому компактизують та систематизують національне економічне законодавство.
Залишається сподіватися, що під час обговорення законопроекту №6013 у сесійній залі Верховної Ради цим питанням буде приділено уваги, а дестабілізації правової системи країни та державної власності у воєнний час буде сказано «ні».