Закон і Бізнес


Безстороння стурбованість

Незалежність третьої гілки влади слід підкріплювати самостійністю в організації управління судочинством


Суддівські проблеми, №45 (980) 06.11—12.11.2010
1167

Вважається, що помилки та прорахунки завжди видніші збоку. Почасти це правило спрацьовує, і зауваження Венеціанської комісії до проведеної в Україні судової реформи варті того, аби їх урахувати.


Однак інколи й досвідченим експертам важко розібратися в особливостях національного законотворення.

«Політичне» підвищення

Розглядаючи структуру закону «Про судоустрій і статус суддів», закордонні фахівці спіткнулися на розд.V, який стосується створення Національної школи суддів. Напевне, вони сподівалися, що одночасно із забезпеченням належного кваліфікаційного рівня служителів Феміди будуть унормовані питання їх просування службовими щаблями.
Експерти були вражені відсутністю таких норм і відзначили, що «питання службового підвищення фактично не врегульоване в законі взагалі».
Повернувшись до ст.80 закону, вони констатували, що «переведення судді, обраного безстроково, до суду іншого рівня тієї ж спеціалізації здійснюється Верховною Радою відповід¬но до процедури, встановленої цим законом та Регламентом ВР для обрання суддів». Водночас члени комісії зауважили, що «не встановлюються жодні критерії або ж роль, яку повинна відігравати ВККС» у цьому процесі, а тому дійшли висновку, що «підвищення по службі перетворюється в суто політичне питання, яке вирішується виключно Верховною Радою — органом, якому не годиться оці¬нювати «кваліфікацію, чесноти, здібності та результати праці» суддів».
Натомість, якщо послуговуватися логікою законодавця, заява про переведення до суду вищого рівня тієї ж юрисдикції є не чим іншим, як бажанням зайняти вакантну посаду. У такому разі має діяти процедура, передбачена ст.71 закону, в якій визначені й критерії конкурсного добору, й участь ВККС.
Щоправда, як уже за¬свідчила практика, поки що у Вищій кваліфкомісії не особливо переймаються дотриманням такого порядку. Адже ВККС не оприлюднювала жодних відомостей про проведення конкурсів саме за результатами кваліфікаційних іспитів для претендентів на підвищення в статусі, обмежуючись «співбесідами». Тому рекомендації експертів щодо усунення подібних прогалин виправдані — по суті, а не по формі.

Відповідальність із обвинувальним ухилом

У цьому висновку спеці¬-а¬лісти не стали критикувати підстави порушення дисциплінарних проваджень стосовно суддів, хоча й зауважили, що «багато залежатиме від їх застосування на практиці». І певною мірою їхні застереження справджуються. Тож органам, які мають право накладати стягнення, варто врахувати рекомендації експертів «застосовувати закон у розумний спосіб».
Тим більше що в цій частині закон має яскраво виражений обвинувальний ухил. Наприклад, як відзначають іноземні фахівці, в ньому не визначено, чи має право суддя викликати свідків на свою підтримку та їх допитувати, чи можуть узагалі викликатися свідки та чи спирається орган, що виносить рішення, лише на звіт свого представника, який проводив перевірку.
Так само знавці права не з’ясували для себе, за яких обставин рішення ВККС оскаржується до Вищої ради юстиції, а за яких — до Вищого адміністративного суду. Як зазначав раніше наш тижневик, це уможливлює паралельні процеси перегляду й навіть протилежні вердикти цих установ. Тому у висновку відзначається, що «текст цієї частини є дуже нечітким, а рівень узагальнення щодо настільки важливого аспекту не може не вражати, особливо на тлі вельми деталізованих інших частин закону».
Вразила експертів і завелика кількість інспекторів ВККС, визначена в законі. Адже вона «має залежати від міри негідної поведінки членів судової системи». Тобто не виключена ситуація, коли інспектори будуть «шукати» собі фронт робіт, аби не залишитися без посади.
Серед іншого ставиться під сумнів (з огляду на принцип поділу влади) доцільність присутності у ВККС представника мі¬ністра юстиції. Крім того, не виключається і вплив політичних партій на формування складу комісії, що загрожує її перетворенням «на інструмент політики партії».
У попередньому висновку Венеціанська комісія вже відзначала, що деякі підстави звільнення судді, такі як неналежна поведінка, ви¬значені надто нечітко чи надто широко. Особливо слід ураховувати ту обставину, що через конституційні положення наразі не можна відсторонити від цієї процедури Президента та Верховну Раду.
Хоча експерти схвалюють намагання зменшити роль парламенту в процесі обрання суддів, для них залишається незрозумілим, чому недостатність голосів для звільнення особи, стосовно якої висунуті звинувачення, не припиняє подальший розгляд цього питання. Навпаки, ВР повинна голосувати доти, доки не набереться більшості за таке звільнення.
Проблемним уважають іноземні фахівці й порядок оскарження звільнення. На їхню думку, розгляд спору щодо подання ВРЮ у Вищому адмінсуді повинен відбуватися до початку процедури розгляду питання у Верховній Раді.

«Розмите» самоврядування

Як і попередній проект, котрий аналізувала комісія, так і чинний закон, на думку експертів, «закладає дуже складну організацію системи суддівського самоврядування — таку складну, що подеколи вона просто спантеличує». Як значна і до того ж позитивна зміна відзначається вилучення положень щодо органів суддівського самоврядування на регіональному рівні.
З другого боку, наголошується на тому, що, як і раніше, «деякі схожі чи навіть ідентичні функції віднесені до повноважень аж трьох органів — зборів, конференцій та рад суддів, рішення кожного з яких є обов’язковими». Тому закордонні юристи застерігають, що, «хоча prima facie вся система здається вкрай демократичною, існування низки органів зі схожими чи навіть однаковими функціями може розмити авторитет кожного з них». І за таких умов ефективність будь-якого з таких органів може бути поставлена під сумнів.
Під час зустрічей у Києві експерти також з’ясували, що закон установив незбалансоване представництво людей у мантіях в органах суддівського самоврядування залежно від того, в суді якої юрисдикції ті працюють. Відповідно, у ви¬сновку рекомендовано встановити більш пропорційне представництво, щоб склад делегатів з’їзду та членів Ради суддів України відповідав принципу рівності.
Фахівці звернули увагу й на низку інших нюансів суддівського самоврядування. Наприклад, щодо обрання делегатів на конференції з урахуванням досвіду роботи та авторитету. «Такі критерії не є демократичними та, можливо, повністю витіснять молодих суддів», — зауважено у висновку. А така ознака, як «авторитет», узагалі є суб’єктивною.
Прикметно, що експерти не бачать доцільності в запрошенні на засідання Ради суддів міністрів юстиції та фінансів. На думку іноземців, чиновники можуть своєю присутністю впливати на вищий орган суддівського самоврядування.
Та й узагалі спеціалісти дещо по-іншому сприймають можливість органів суддівського самоврядування взаємодіяти з державними установами та місцевою владою. Напевне, це пов’язано з нерозумінням такого рудименту радянської моделі, як право викликати на килим чи направити листа з пропозиціями, від яких чиновник не може відмовитися. Утім, експерти навряд чи помиляються з висновком: «Є небезпека, що задекларовані завдання і функції органів суддівського самоврядування існуватимуть лише на папері».
Своєю чергою українським правникам і законодавцям ще важче погодитися з пропозицією створити як єдиний орган самоврядування нову Вищу раду юстиції — «справді незалежну і плюралістичну за складом, де судді, обрані своїми ж колегами, становитимуть значу частину або навіть більшість». Саме такий орган, на думку «венеціанців», забезпечить «най¬кращий захист суддівської незалежності, як усередині, так і ззовні».

Адміністрування незалежності

Очевидно, що суддівське самоврядування не спрацює без належного адміністрування. З одного боку, закон гарантує, що фінансування та належні умови функціонування і діяльності суддів забезпечуються державою. Однак у висновку відзначається, що «з тексту закону не ясно, якою мірою державні органи мусять задовольняти бюджетні запити судових органів, які, очевидно, подаються через органи суддівського самоврядування». Звичайно, можна тільки погодитися з експертами, що «майбутнє покаже, чи суди дійсно одержуватимуть достатні кошти для ефективного виконання їхніх функцій».
Певною мірою надії на зміни на краще пов’язуються з тим, що тепер Державна судова адміністрація не є органом виконавчої влади, а підзвітна незалежному органу суддівського самоврядування. Проте, як відзначають європейські юристи, повноваження ДСАУ настільки широкі, що її керівник отримав «чималі власні повноваження щодо оперативного забезпечення управління діяльністю судів». Тому комісія застерігає, що «застосування таких повноважень може зіткнутися з принципом судової незалежності в спосіб, який суперечитиме міжнародним стандартам».
До речі, ніби передбачаючи суперечку, що точилася на останньому засіданні РСУ, експерти порадили, аби закон однозначно визначив ДСАУ як орган суддівського самоврядування (а не «орган у системі судової влади», як пропонувалося записати в Положенні про ДСАУ).
Також рекомендується, аби судова система отримала повноваження при¬ймати остаточні рішення щодо організації управління діяльністю своїх установ. Лише тоді, наголошують експерти, «судове адміністрування стане основним елементом суддівського самоврядування і, як наслідок, незалежності третьої гілки влади».

Затиснуті між строками

Принагідно аналізуючи зміни до інших актів, що відображені в «Прикінцевих положеннях» закону, Венеціанська комісія пригадала практику Європейського суду з прав людини, яка засвідчила дві основні проб¬леми української юстиції. Йдеться про тривалість провадження в цивільних і кримінальних справах «на тлі відсутності ефективних засобів виправлення такої ситуації» та про невиконання рішень національних судів і невжиття ефективних заходів для виправлення ситуації.
Розробники закону і до, і після його прийняття наголошували, що він пришвидшить судочинство за рахунок більш стислих термінів для процесуальних дій у справі. Натомість, на думку експертів, почасти ці строки стали надто короткими. Наприклад, правознавці звернули увагу на те, що згідно з нововведеннями сторони мають лише 10 днів, щоб подати апеляційну скаргу і 10 або 20 — на подання касаційної скарги. Розгляд справ у судах апеляційної інстанції не може тривати довше одного або двох місяців з моменту відкриття провадження, а розгляд справи у вищому спеціалізованому суді — не довше місяця з моменту надходження справи. Більш того, вищий спеціалізований суд повинен упродовж 15 днів вирішити, чи справа може бути передана до Верховного Суду для перегляду, і, якщо це так, ВС має тільки місяць для винесення свого вердикту.
Експерти зауважили, що «встановлення стислих строків може бути слушною ідеєю, але це не завжди так». Зокрема, скорочення тер¬мінів на подання апеляцій може негативно впливати на право доступу громадян до судів вищих інстанцій. Більше того, фахівці застерігають, що «стислі часові межі розгляду справ можуть виявитися нереальними й суди просто не зможуть працювати так, як від них очікуватимуть».
Стурбовані в комісії й тим, що, незважаючи на скорочення термінів роз¬гляду справ, не відбулося змін підстав притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. Тобто вкладатись у запропоновані законодавцем межі служителі Феміди будуть як у прокрустове ложе: або «випиратиме голова» — якість і дотримання процедурних вимог, або «стирчатимуть ноги» — відхилення від строків. І в першому, і в другому випадку з людини можна зняти мантію як з порушника присяги.
Такі сумні перспективи підтвердили «кілька осіб на засіданнях у Києві», які зауважили, що на практиці майже всі судді можуть порушити ці терміни. Тож є побоювання, що дисциплінарні провадження проти суддів можуть відкриватися вибірково. Особливо — з урахуванням зменшення кворуму для винесення рішень у Вищій раді юстиції.
У ВРЮ експертів переконували, що каратимуть суддів тільки за систематичні порушення, повністю враховуючи складність справ у індивідуальному порядку. Щоправда, як за¬свідчила перша хвиля звільнень, і одного процесуального порушення, що залишалося доведеним після розгляду скарги у Вищому адмінсуді, виявлялося достатньо для усунення з посади. Тож за відсутності чітких критеріїв у законі судді можуть лише сподіватися, що «ці положення застосовуватимуться справедливо і що тим більш вони не застосовуватимуться для покарання суддів через якісь причини, відмінні від тих, про які офіційно повідомляють».
Іноземні фахівці також звернули увагу органів, які вповноважені накладати стягнення, що «притягнення судді до дисциплінарної відповідальності не можна розглядати як ефективний засіб реагування на скаргу щодо тривалості прова¬дження», оскільки покарання жодним чином його не пришвидшить. Якщо суддю через кожну скаргу ви¬кликати в Київ на килим, а потім він уже з власної ініціативи оскаржуватиме застосовані стягнення, то фізично не зможе вчасно завершити розгляд інших справ. Як наслідок, будуть нові скарги і нові дисциплінарні провадження.
Від себе зауважимо, що може бути досягнутий певний баланс, якщо видатки на поїздки відшкодовуватиме судді той орган, який прийняв скаргу до розгляду. Також у законі слід за¬значити, що цей орган компенсуватиме всі витрати, включаючи моральну шкоду, якщо згодом ВАС скасує рішення ВККС про дисциплінарну санкцію чи подання ВРЮ про звільнення. Адже існує суто теоретична ймовірність винесення такого вердикту.

Покарання — не самоціль

Невиконання в нашій країні судових вердиктів дратує не тільки українців, а і європейських правників. Так, через відсутність ефективних національних засобів реагування в правовій системі України на подібну тяганину Європейський суд з прав людини в рішенні від 15.10.2009  у «справі Іванова» вказав, що надалі застосовуватиме порядок прийняття пілотних рішень і постановив, що держава має «невідкладно і не пізніше одного року з дати набуття рішенням статусу остаточного вжити ефективного заходу чи низки заходів, здатних забезпечити адекватну і достатню компенсацію за невиконання або пізнє виконання рішення національного судового органу».
Українські парламентарі вдалися до звичного способу вирішення проблем — посилення покарання, передбачивши в ст.382 Кримінального кодексу суворішу відповідальність за умисне невиконання рішення суду. Однак експерти поставили під сумнів доцільність такої норми. «Забезпечення виконання рішення є обов’язком держави, — констатується у висновку. — Якщо боржник не виконує рішення суду, важливо знайти можливість забезпечення повернення ним боргу, а просте покарання в численних випадках просто нічого не дасть, бо не матиме прямих і негайних наслідків для тих, кому боржник завинив кошти».
На жаль, європейці, на відміну від вітчизняних законодавців, розуміють, що покарання «як не прискорить виконання рішення про виплату боргу, так і адекватно не компенсує кредиторові наслідків за¬тримки виплат». Адже переважна частина рішень Євросуду стосується невиплати присуджених зарплат чи компенсацій саме на державних підприємствах чи в установах. І проб¬лема в тому, що виплати мають здійснюватися за рахунок поточних бюджетних асигнувань. Тож, посадивши чиновника за грати, бюджет не наповниш. А, може, ідея полягала в тому, що директор підпри¬ємства, керівник Пенсійного фонду чи міністр під за¬грозою тюрми сам розрахується з працівниками? Чи виплати здійснять за рахунок штрафів, які стягуватимуть з них?
Аналогічним сумнівам, висловленим, звісно, в більш дипломатичній формі, експерти піддали новацію з ст.267 Кодексу адміністративного судочинства. За цією нормою, штраф, що накладається на посадову особу або керівника органу, відповідального за виконання постанови адмінсуду, держава ділить навпіл з позивачем.
Іноземні фахівці не заперечують можливого виховного ефекту від подібних штрафів, але зауважують, що тяганина переважно пов’язана не з небажанням чиновників виконувати судові акти, а зі «структурними проблемами в організації судової системи». Тому «особливий наголос на особистій відповідальності різних посадових осіб та суддів, а також сторін у справах» навряд чи сприятиме розв’язанню самої проблеми. Натомість експерти констатують, що «закон не передбачає жодних прискорювальних або компенсаторних заходів у випадках надто тривалого судового або виконавчого провадження». Тож без «таких заходів, дієвих не лише в теорії, але й на практиці», наплив відповідних скарг до Страсбурга триватиме й надалі.
Отже, нардепам радять ще раз поміркувати над цією проблемою. Бажано проявляти «принциповість» не до останнього чиновника чи судді, які погодяться працювати в таких умовах.

Лев СЕМИШОЦЬКИЙ