Вітчизняна конституційна юрисдикція. Стор. 17

Залучення ПФУ до процедури призначення, виплати й перерахунку довічного грошового утримання суддів: «Хотілось як краще, а вийшло як завжди»

Ці слова відомого політика й дипломата добре характеризують сутність рішення Конституційного Суду, про яке ми почали розмову на попередній сторінці (див. №13 «ЗіБ». — Прим. ред.). Тож продовжимо її.

Аргументація Верховного Суду

Нагадаємо, що йдеться про конституційне звернення, підготовлене Пленумом ВС ще в лютому 2012 р., рішення за яким КС ухвалив 3.06.2013. У клопотанні найвищого органу в системі судів загальної юрисдикції обгрунтовано було поставлено питання про невідповідність ч.1 ст.55 і деяким нормам стст.22, 126 та 130 Конституції окремих положень законів «Про судоустрій і статус суддів» та «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи», якими змінювались розмір та інші умови виплати пенсій та щомісячного грошового утримання суддів у відставці.

По-перше, ВС уважав, що треба визнати неконституційними положення ч.1 та 2 ст.138 закону «Про судоустрій і статус суддів», якими після внесених до них змін у липні 2011 р. значно погіршено умови пенсійного забезпечення та зменшено виплати щомісячного довічного грошового утримання суддів у відставці, а саме: збільшено з 60 до 62 років вік для чоловіків та з 55 до 60 років — для жінок, після досягнення якого вони мають право одержувати пенсію чи щомісячне утримання. Це, на думку ВС, не відповідає вимогам ч.3 ст.22 Конституції.

По-друге, ВС наполягав на скасуванні як неконституційної ч.3 ст.138 цього ж акта, що раніше передбачала збільшення за кожний повний рік роботи на посаді судді понад 20 років розміру щомісячного довічного грошового утримання на 2% заробітку, але не більш ніж до 90% заробітної плати судді, без обмеження граничного розміру такого утримання. Закон від 8.07.2011 значно обмежив базу для нарахування суддям щомісячного довічного грошового утримання та скасував їх право на одержання останнього без обмеження його граничного розміру. Цим самим, як уважав найвищий орган у системі судів загальної юрисдикції, ч.3 ст.138 закону «Про судоустрій і статус суддів» стала суперечити ст.126 Конституції.

По-третє, ВС заперечував конституційність положень 1—3 речень ч.5 ст.138 щойно названого закону та ст.2 акта від 8.07.2011 про припинення виплати щомісячного довічного грошового утримання суддям у відставці на період їх роботи на деяких посадах і встановлення максимального розміру пенсії чи грошового утримання (станом на 1.01.2013 він знизився до 8940 грн.), посилаючись при цьому на ч.1 ст.126 Конституції.

І нарешті, Верховний Суд вимагав визнання на підставі тієї ж ч.1 ст.126 Конституції таким, який не відповідає Основному Закону, абз.2 п.2 розд.ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» закону «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» в частині, котра передбачала, що виплата пенсії або щомісячного довічного грошового утримання здійснюється суддям без індексації, без застосування положень чч.2 та 3 ст.42 закону «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та без проведення інших перерахунків, передбачених законами України.

Правова база обгрунтування

При вивченні матеріалів справи в полі зору КС були не тільки положення Конституції та законів, названих у поданні, а й стст.1, 6, 8, 19, 43, 70, 85, 92, 126—131, 147, 150, 152, 153 акта найвищої юридичної сили, закони «Про Конституційний Суд України», «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», «Про державну службу», висновок КС від 2.06.99, рішення КС від 20.03.2002, 1.12.2004, 1.10.2005, 18.06.2007 22.05.2008, Європейська хартія про статус суддів 1998 р., рекомендації Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів 2010 р., позиції Голови Верховної Ради, Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ, Вищої кваліфікаційної комісії суддів, Вищої ради юстиції, Генеральної прокуратури, Міністерства юстиції, Ради суддів України, рад суддів адміністративних, господарських судів, науковців Київ­ського національного університету ім. Т.Шевченка, Національної академії прокуратури, Національного університету «Одеська юридична академія», Національного університету «Юридична академія ім. Я.Мудрого», Національної школи суддів тощо.

Міркування КС

На підставі ретельно проаналізованих матеріалів КС сформулював кілька цікавих не тільки для розглядуваного рішення, а й для карнавки вітчизняної конституційної юрисдикції взагалі позицій, а саме:

• положення Конституції стосовно незалежності суддів, яка є невід’ємним елементом статусу суддів та їх професійної діяльності, пов’язані з принципом поділу державної влади та зумовлені необхідністю забезпечувати основи конституційного ладу, права людини, гарантувати самостійність і незалежність судової влади;

• конституційний статус судді передбачає його достатнє матеріальне забезпечення як під час здійснення ним своїх повноважень (суддівська винагорода), так і в майбутньому у зв’язку з досягненням пенсійного віку (пенсія) чи внаслідок припинення повноважень і набуття статусу судді у відставці (щомісячне довічне грошове утримання);

• статус судді та його елементи, зокрема матеріальне забезпечення після припинення повноважень, є не особистим привілеєм, а засобом забезпечення незалежності працюючих суддів і надається для гарантування верховенства права та в інтересах осіб, які звертаються до суду та очікують неупередженого судочинства;

• змінивши вік, після досягнення якого судді мають можливість реалізувати право на вибір матеріального забезпечення, а саме — одержувати пенсію державних службовців або щомісячне довічне грошове утримання, ВР здійснила свої конституційні повноваження, не порушивши при цьому ст.126 Конституції щодо граничного віку працюючого судді та гарантій незалежності суддів;

• підставою для отримання матеріального забезпечення судді після припинення його повноважень є виключно конституційно визначений статус професійного судді; тому таке забезпечення суддів залежить від умов, пов’язаних зі статусом судді та його професійною діяльністю щодо відправлення правосуддя, і не може залежати від інших умов, у тому числі соціального забезпечення, яке призначається й виплачується на загальних засадах та передбачене іншими, крім закону «Про судоустрій і статус суддів», законами України;

• одержання суддею у відставці щомісячного довічного грошового утримання не може залежати від виконання ним іншої, зокрема оплачуваної, роботи; законодавець може передбачити випадки припинення призначення та виплати (або часткової виплати) щомісячного довічного грошового утримання суддів, але тільки з підстав, що прямо впливають на статус суддів (набрання законної сили обвинувальним вироком щодо судді або припинення відставки у зв’язку з повторним обранням на посаду судді тощо);

• законодавець не може виокремлювати певну категорію суддів у відставці, які не мають права на одержання щомісячного довічного грошового утримання з підстав, не пов’язаних зі статусом судді та його професійною діяльністю щодо відправлення правосуддя; таке законодавче регулювання суперечить меті встановлення конституційної гарантії матеріального забезпечення суддів як елемента їх незалежності, свідчить про його формальний характер, не відповідає принципу єдиного статусу всіх суддів України та порушує принцип рівності між суддями у відставці, які не працюють на інших посадах, крім посади судді.

Основні висновки резолютивної частини й порядок виконання рішення

Виходячи з ретельно опрацьованих відповідних приписів Конституції, законів, попередніх рішень і висновків КС, міжнародних актів, думок визнаних науковців і власних позицій, єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні вирішив визнати конституційними чч.1 та 2 ст.138 закону «Про судоустрій і статус суддів», а такими, що не відповідають акту найвищої юридичної сили, ч.3, 1—3 речення ч.5 тієї ж статті, ст.2 закону від 8.07.2011 в частині поширення її дії на закон «Про судоустрій і статус суддів», абз.2 п.2 розд.ІІ закону від 8.07.2011, зі змісту якого вбачається, що виплата суддям пенсії (щомісячного довічного грошового утримання) здійснюється без індексації, без застосування положень чч.2 та 3 ст.42 закону «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та без проведення інших перерахунків, передбачених законодавством.

Тут же, тобто в резолютивній частині, наголошувалося, що рішення має преюдиціальне значення при розгляді судами загальної юрисдикції позовів у зв’язку з правовідносинами, що виник­ли внаслідок дії положень законів, визнаних неконституційними.

Привертає увагу спроба Суду, до якої він удавався не так часто протягом усієї своєї історії, використати положення ч.2 ст.70 закону «Про Конституційний Суд України», за якою в разі необхідності він може визначити в рішенні, висновку порядок і строки їх виконання, а також покласти на відповідні державні органи обов’язки щодо забезпечення виконання рішення або додержання висновку.

Проте вказаний Судом порядок виконання рішення виявився не беззаперечним. Складався він із п’яти позицій.

Перша дозволяла застосування чч.1 та 2 ст.138 закону «Про судоустрій і статус суддів», друга забороняла застосування ч.3 цієї ж статті. Такі вказівки навряд чи можуть стосуватися порядку або строків виконання рішень. Вони є просто зайвими в тексті вердикту, оскільки чч.1 та 2 ст.138 були визнані КС конституційними, а отже, й такими, що підлягають виконанню, а ч.3 тієї ж статті — неконституційною, тобто такою, що втрачала чинність.

І те, і інше відбувалося на підставі Конституції та законів України й зовсім не вимагало жодних додаткових вказівок. Це ж саме можна стверджувати й щодо заборони судам застосовувати визнані ним неконституційними 1—3 речення ч.5 закону «Про судоустрій і статус суддів» у 3-ій позиції вказаного порядку.

Зовсім інше — це вказівка Суду на те, що підлягає застосуванню ч.3 ст.138 закону «Про судоустрій і статус суддів» у редакції до її змін законом від 8.07.2011. Окремі правознавці стверджували, що цим самим Суд перевищив свої повноваження, оскільки втрутився в законодавче поле. Мабуть, це не так: дана вказівка КС і є необхідним елементом порядку виконання рішення, оскільки, як свідчить практика, парламент роками, а інколи й десятиліттями відверто ігнорує позиції КС, не вносить своєчасно відповідних змін до законодавства — і такі затримки (часто штучні) грубо порушують права людини.

Ось чому в цій частині визначення Судом порядку виконання рішення, як і його вказівка про обов’язкове застосування 1-го речення ч.5 ст.138 закону «Про судоустрій і статус суддів» у редакції від 7.07.2010, повністю охоплюються компетенцією єдиного органу конституційної юрисдикції та цілком відповідають принципам справедливості, розумності, добросовісності й найвищої юридичної сили Основного Закону. Це ж саме стосується й 4-ї та 5-ї позицій встановленого КС порядку виконання вердикту.

Що заважає вважати рішення ідеальним

Розглядуваний акт Суду взагалі міг би бути віднесеним до взірцевих в історії вітчизняної конституційної юрисдикції, тобто вважатися ще більш досконалим, якби повністю були виконані вимоги не тільки ч.2, а й ч.3 ст.70 закону «Про Конституційний Суд України». Проте, визначивши порядок виконання вердикту, Суд не взяв до уваги строків, не поклав на відповідні державні органи обов’язків щодо забезпечення більш ефективного захисту прав суддів у відставці, а отже, й працюючих суддів, незалежності останніх, не зажадав від цих органів письмового підтвердження виконання рішення тощо.

Не є таємницею, що внаслідок дії неконституційних законів суддям у відставці було завдано не тільки чималої матеріальної, а й моральної шкоди. І Суд мав не відсилати потерпілих у пошуках справедливості до судів загальної юрисдикції, врахувавши хоча б їхній похилий вік і не найкращий стан здоров’я, а зобов’язати Пенсійний фонд на підставі положень ст.56 та ч.3 ст.152 Конституції як норм прямої дії (оскільки Суд звертав увагу ВР на необхідність прийняття спеціального закону із цього питання ще в рішенні від 7.10.2009) у стислі строки провести відповідний перерахунок пенсій або сум щомісячного довічного грошового утримання хоча б з дня набрання чинності законом «Про судоустрій і статус суддів» та письмово підтвердити виконання рішення у встановлений КС термін.

Чи то через відсутність досвіду застосування Судом чч.2 і 3 ст.70 при прийнятті рішень, чи то через надмірну обережність установлений КС (хоч і далеко не повний) порядок виконання розглядуваного рішення чомусь був виписаний у мотивувальній, а не в резолютивній частині (як це було зроблено в рішеннях: від 12.06.2007, 16.04.2008, 10.09.2008, 15.09.2009, 7.10.2009, 22.12.2010 16.06.2011 та ін.) . Це також призвело до фактичного ігнорування виконавцями позицій єдиного органу конституційної юрисдикції.

Словом, добротне за змістом рішення ще протягом тривалого часу фактично залишалось на папері, а права суддів у відставці, а отже, й працюючих суддів, захищені не були. І це стосується не тільки повернення недоотриманих потерпілими за останні 3 роки коштів, а й нарахування нових виплат суддям у відставці. Надмірна обережність КС урешті-решт призвела до того, що законодавець, як завжди, не поспішає (і не буде поспішати) легітимізувати зміни, а Уряд, теж як завжди, не братиме до уваги позицій КС, викладених у мотивувальній частині.

Хиби, допущені раніше, дуже заважають у подальшому

Такому ігноруванню власних рішень багато в чому сприяє сам єдиний орган конституційної юрисдикції, зокрема попередніми помилками. У даному випадку, наприклад, ідеться про очевидно помилкове рішення від 26.12.2011, яким Суд визнав відповідним Конституції п.4 розд.VIII «Прикінцеві положення» закону «Про Державний бюджет України на 2011 рік», яким окремі урядові акти, зокрема ті, що стосуються соціальних виплат, ставилися вище від законів. Такий далекий від права та Конституції «дозвіл» спонукав Кабмін сприяти подальшому пануванню своїх постанов і розпоряджень над законами: якщо у 2011 р. визначалися три такі «підпорядковані» закони, то у 2013-му їх уже виявилося 13. Але в дійсності КМ поставив під свій «контроль» не тільки цю «чортову дюжину» актів, а набагато більше, зокрема й закон «Про судоустрій і статус суддів».

До сказаного додамо: якщо у 2011 р. КС «дозволив» Уряду регулювати порядок і розмір соціальних виплат усупереч законам, виходячи з наявного фінансового ресурсу бюджету тільки ПФУ, то у 2013-му — явно вийшов за межі дозволеного шляхом додання до цього положення ще й словосполучення «наявні фінансові ресурси державного бюджету». А за рахунок саме останніх мало виплачуватися довічне грошове утримання суддям у відставці.

На жаль, із розглядуваного рішення випливає, що Суд таких нюансів не помітив. Тому його вердикт аж ніяк не відвів загрозу зменшення як суддівської винагороди працюючих суддів, так і щомісячного довічного грошового утримання суддів у відставці, тобто можливості повного ігнорування імперативної вказівки ч.1 ст.129 закону «Про судоустрій і статус суддів» про те, що суддівська винагорода регулюється виключно названим актом і законом «Про Конституційний Суд України».

Що робити зі «всесильним» ПФУ?

Виявив єдиний орган конституційної юрисдикції в рішенні від 3.06.2013 й очевидну неповагу до сформульованих неодноразово раніше власних позицій та рішень. Так, у п.8 мотивувальної частини розглядуваного вердикту зазначається, що підлягає застосуванню, тобто повністю відповідає Конституції, речення «Довічне грошове утримання суддям виплачується органами Пенсійного фонду за рахунок коштів державного бюджету».

Можна було б уважати, що всі 17 суддів КС, які брали участь у голосуванні за рішення від 3.06.2013 (жоден не виступив з окремою думкою), раптом «геть забули» про вердикти Суду від 11.10.2005 у справі про рівень пенсій і щомісячного довічного грошового утримання, від 18.06.2007 у справі про гарантії незалежності суддів, від 22.05.2008 у справі щодо предмета та змісту закону про державний бюджет, про рішення в інших справах, що розв’язувалися за чи не зразково вмотивованими поданнями ВС. Саме в них окремі положення закону «Про статус суддів», кількох актів про державний бюджет та інших, де законодавець неодноразово намагався в різних формулюваннях покласти обов’язок призначення та виплати щомісячного довічного грошового утримання суддів у відставці на ПФУ чи його територіальні органи, КС завжди визнавав такими, що знижують досягнутий рівень гарантій незалежності суддів і можуть призвести до суттєвої диспропорції в грошовому забезпеченні суддів у відставці, тобто несумісними з положеннями ст.126 і ч.1 ст.130 Конституції.

Таке раптове «безпам’ятство» єдиного органу конституційної юрисдикції неможливе, і його можна відкинути геть. Швидше за все, Суд укотре виявив безпринципність у відстоюванні власних правових позицій. Більше того, саме Суд, «освятивши» як конституційне наведене вище 4-е речення ч.5 ст.138 закону «Про судоустрій і статус суддів», не звернув уваги на його недолугість. Адже воно внормовує обов’язок ПФУ тільки виплачувати утримання суддям, а про його призначення або перерахунок питання залишається відкритим. Немає відповіді на нього й у ч.4 ст.138 названого закону.

Додамо, що в постановах ПФУ термін «перерахунок» не вживається взагалі. Ось чому уконституйоване Судом речення без покладання на ВР і ПФУ відповідних обов’язків щодо забезпечення виконання рішення, визначення порядку та строків такого виконання, письмового підтвердження останнього лише внесло плутанину в процес юридичного запровадження дії вердикту від 3.06.2013. Досить додати, що й на початку 2014 р. КС і ПФУ не змогли узгодити навіть форму довідки для перерахунку щомісячного довічного грошового утримання суддів у відставці, не кажучи вже про її зміст.

Інакше кажучи, через зазначені та інші похибки в розглядуваному рішенні сталося саме те, що передбачав КС при неодноразових визнаннях неконституційним залучення ПФУ та його територіальних органів до процедури призначення, виплати й перерахунку щомісячного довічного грошового утримання суддів у відставці. Зниження досягнутого рівня гарантій незалежності суддів стало таким відчутним, що призвело ще й до суттєвої диспропорції в грошовому забезпеченні суддів-ветеранів.

Отже, справдилася мудрість відомого вислову «Хотілось як краще, а вийшло як завжди».