Закон і Бізнес


Начальник правового управління ВСУ Юрій Галаєвський:

«Надання ВС права законодавчої ініціативи швидше завдасть шкоди незалежності судової системи, ніж принесе користь»


№7 (1149) 14.02—20.02.2014
МАРИНА БОЙКО
7233

Верховний Суд не має права вносити на розгляд парламенту законопроекти. Проте він завжди бере активну участь в обговоренні проектів законів, які стосуються судочинства, судоустрою та статусу суддів, подає до них пропозиції. Таким чином, найвищий судовий орган не стоїть осторонь законотворчого процесу — дає висновки на законопроекти. Так, у 2013 р. ВС опрацював 132 документи. Про те, які пропозиції народних депутатів були вдалими, а які — ні, нашому виданню розповів начальник правового управління ВС Юрій ГАЛАЄВСЬКИЙ.


«ВС, як і будь-який інший судовий орган, повинен бути поза політикою»

— Юрію Васильовичу, нині ВС не є суб’єктом права законодавчої ініціативи. Чи є потреба в наділенні його таким правом?

— В Україні триває судова реформа, і ВС, як найвищий орган у системі судів загальної юрисдикції, не може залишатись осторонь процесів, які відбуваються в державі. Реформа супроводжується значними законодавчими перетвореннями у сфері судоустрою, судочинства та статусу суддів. Тому ВС проводить активну роботу в цьому напрямку, зокрема плідно спів­працюючи з розробниками законопроектів і комітетами Верховної Ради.

Статтею 6 Основного Закону визначено, що державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів.

Стаття 124 акта найвищої юридичної сили покладає на суди виконання функції правосуддя. Тому в стосунках з іншими гілками влади суд виступає передусім арбітром, а інструмент такого арбітражу має бути виключно юридичним.

Процедура проходження законопроекту через парламент є політичною й не виключає необхідності пошуку компромісів з політичними силами заради прийняття того чи іншого рішення. Це означає, що ВС як ініціатор законопроекту потенційно може бути втягнутий у політичні процеси, а його законодавчим ініціативам буде надано політичного забарвлення. На мою думку, це неприпустимо, адже в такому разі виникає безпосередня загроза незалежності судової влади. ВС, як і будь-який інший судовий орган, повинен бути поза політикою.

— Такі застереження містять і міжнародні документи?

— Так. Зокрема, у п.11 висновку №1(2001) Консультативної ради європейських суддів для Комітету міністрів Ради Європи про стандарти незалежності судових органів та незмінюваність суддів зазначено, що судова влада є однією з трьох рівних засад сучасної демократичної держави. Судова влада відіграє важливу роль і виконує серйозні завдання стосовно двох інших засад. Ця влада забезпечує відповідальність урядів та органів державного управління за свої дії, а також бере участь у процесі виконання прийнятих законів і певною мірою забезпечує відповідність цих законів усім положенням Конституції чи права більш високого рівня (наприклад, права Європейського Союзу). Для виконання своєї ролі в цих галузях судова влада повинна бути незалежною від цих органів та впливу з їхнього боку.

Більше того, Венеціанська комісія в п.6 висновку до проекту закону про внесення змін до Конституції, що посилюють незалежність суддів (прийнятому на 95-ій пленарній сесії 14—15 червня 2013 року), чітко зазначила: «Згідно з однією рекомендацією Верховний Суд повинен мати право ініціювати законодавство. Однак це б перетягнуло суд до політичної сфери, тому що доведеться захищати свої пропозиції на політичній арені».

Тому, на мій погляд, надання ВС права законодавчої ініціативи та подальша реалізація цього права швидше завдасть шкоди незалежності судової системи, ніж принесе користь.

— Тоді виходить, що судова влада взагалі не повинна брати участь у законотворчому процесі?

— Повинна, але дещо в іншій формі. Про це йдеться як у міжнародних документах, так і в національному законодавстві. Зокрема, у п.12 ч.I виснов­ку №11(2008) Консультативної ради європейських суддів увагу Комітету міністрів РЄ звернено на те, що будь-який законопроект, який стосується здійснення правосуддя та процесуального законодавства, повинен бути предметом розгляду ради судової влади або еквівалентного органу перед тим, як почнеться його обговорення в парламенті.

Крім того, закон «Про судоустрій і статус суддів» дає змогу ВС давати висновки щодо проектів законодавчих актів, які стосуються судової системи та діяльності найвищої судової інстанції.

Тому участь ВС у законотворчому процесі найбільш оптимальна саме у формі надання висновків на законопроекти, що стосуються судочинства, судоустрою та статусу суддів.

«Більшість позицій ВС знаходить підтримку й розуміння в народних депутатів — членів профільних комітетів ВР»

— Скажіть, будь ласка, яку кількість законопроектів було опрацьовано у ВС минулого року?

— Протягом 2013 року ВС опрацював 132 законопроекти. 95 із них надійшло з парламентських комітетів, 3 — з інших органів державної влади, 34 — опрацьовано з власної ініціативи.

Крім того, представники ВС присутні на кожному засіданні Комітету ВР з питань верховенства права та правосуддя. Тому напередодні засідання комітету аналізуються всі законопроекти, які є в порядку денному. У разі необхідності на зібранні парламентського органу представник ВС висловлює позицію щодо законопроекту. Таким чином, кількість законопроектів, які опрацьовує ВС, насправді значно більша.

Хотілося б звернути увагу, що ВС налагодив плідну співпрацю з Комітетом ВР з питань верховенства права та правосуддя і Комітетом ВР з питань правової політики. Більшість позицій ВС знаходить підтримку й розуміння в народних депутатів — членів профільних комітетів ВР.

— Скільки в середньому потрібно часу, аби дати висновок щодо одного законопроекту?

— На це запитання важко відповісти. Передусім це залежить від того, наскільки законопроект об’ємний та чи якісно він підготовлений.

Багато часу займає опрацювання проектів нових законів, 16 з яких ВС проаналізував минулого року. Наприклад, проект Адміністративно-процедурного кодексу, два проекти закону «Про медіацію», закони «Про Державне бюро розслідувань», «Про прокуратуру» та ін.

— Скільки працівників ВС залучається до вивчення одного законопроекту? Чи є певні стадії опрацювання законопроекту? Хто затверджує висновок?

— Робота над законопроектом розпочинається після відповідного доручення (резолюції) Голови ВС Ярослава Романюка. Він визначає, які судові палати опрацьовуватимуть документ спільно з правовим управлінням. Тому, як правило, до підготовки висновку залучається кілька працівників науково-експертного відділу правового управління та по одному судді (чи науковому консультанту) з кожної судової палати.

Якщо законопроект має надзвичайно важливе значення для судової системи, то секретар судової палати може внести його на обговорення суддів палати. Висловлені під час обговорення пропозиції включаються до висновку на законопроект. Голова ВС також може створювати відповідні робочі групи, до складу яких уходять судді та працівники апарату.

У будь-якому разі всі пропозиції суддів і працівників апарату надходять до правового управління, де узагальнюються. Потім формується висновок. Голова ВС Я.Романюк установив чіткий орієнтир при підготовці висновків: у них повинні бути відображені міжнародні стандарти в галузі судочинства, прав та свобод людини.

Супровідний лист до висновку підписує голова ВС. Це випливає з його повноважень, визначених ст.41 закону «Про судоустрій і статус суддів».

— Позитивний чи негативний характер більшості законопроектів, з якими ви маєте справу?

— Зі 132 законопроектів, які опрацьовувались у ВС, щодо 45 дано виснов­ки про відсутність зауважень і пропозицій до них. Стосовно 10 документів, які надійшли з державних органів, ініціаторів повідомлено, що їхні проекти не стосуються питань судоустрою, судочинства та статусу суддів.

Щодо 77 законопроектів висловлено зауваження та пропозиції у зв’язку з недотриманням правил нормопроектувальної техніки чи концептуальною незгодою. Сказати, що всі ці 77 проектів законів мають негативний характер, не можна. Лише незначну кількість із них рекомендовано відхилити як такі, що містять юридично не обгрунтовані пропозиції. У більшості висновків ВС пропонував ініціаторам доопрацювати свої законопроекти.

«Запровадження на законодавчому рівні процедур медіації сприятиме вдосконаленню механізмів захисту прав людини»

— Розкажіть про законопроекти, які, на вашу думку, є найбільш прогресивними та необхідними для судової влади, громадян.

— Серед прогресивних і необхідних для судової влади (й передусім для наших співвітчизників) законопроектів, які в минулому році опрацьовував ВС, я б звернув увагу, зокрема, на два проекти законів «Про медіацію» (№2425а від 26.06.2013 та №2425а-1 від 3.07.2013).

Медіація є одним з альтернативних методів вирішення спорів (конфліктів) цивілізованим способом, шляхом порозуміння, за допомогою посередника — медіатора. Переваги цього інституту очевидні: суттєва економія часу та коштів для сторін спору (конфлікту), менш формалізована процедура розгляду спорів, досягнення сторонами взаємоприйнятного рішення, зменшення навантаження на суди та витрат коштів, призначених на фінансування судів.

Інститут медіації досить вдало функціонує в ряді країн Європи, в Австралії, США. Надзвичайно розвинений інститут судової та позасудової медіації в Сінгапурі, досвід функціонування якого ВС детально вивчав під час робочого візиту до цієї країни в березні 2013 року.

Запровадження на законодавчому рівні процедур медіації, безумовно, сприятиме вдосконаленню механізмів захисту прав людини. Водночас, проаналізувавши зазначені законопроекти, ВС виявив у них низку концептуальних недоліків. Тому у відповідних висновках, які були направлені до Комітету ВР з питань верховенства права та правосуддя, пропонувалося повернути ці документи авторам на доопрацювання. Проте сподіваюся, що найближчим часом це питання буде врегульовано на законодавчому рівні й інститут медіації буде успішно впроваджено в нашу правову систему.

Хотів би також звернути увагу на проект «Про внесення змін до Закону України «Про Вищу раду юстиції» (щодо удосконалення порядку розгляду питань про звільнення суддів з посад за порушення присяги)» (№3501 від 25.10.2013), поданий на розгляд ВР народним депутатом Русланом Сольваром. Мета — встановлення граничних строків проведення членом ВРЮ перевірки відомостей про наявність підстав для звільнення судді з посади за порушення присяги та розгляду відповідних пропозицій членів Ради на засіданні цього органу.

На мій погляд, на сьогодні це одне з важливих питань для суддівського корпусу. У чинному законодавстві такі строки не визначені, тому питання наявності чи відсутності підстав для звільнення судді з посади за порушення присяги іноді розглядається ВРЮ протягом тривалого часу (у пояснювальній записці народний депутат зазначає: від 2 до 5 років). Увесь цей час суддя перебуває під своєрідним психологічним тиском, фактично в підвішеному стані. Й у таких умовах він змушений здійснювати правосуддя.

Водночас ВС висловив низку зауважень до цього проекту, які стосувалися зменшення запропонованих у документі граничних строків.

18 грудня 2013 року Комітет ВР з питань верховенства права та правосуддя теж рекомендував парламенту повернути зазначений законопроект суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання.

Після відкликання документа і його доопрацювання народний депутат Р.Сольвар повторно вніс його до ВР (№3866 від 13.01.2014). Парламентар урахував, зокрема, пропозиції ВС щодо зменшення граничних строків. Днями ВС дав позитивний висновок щодо цього законопроекту. Сподіваємося, що нашу позицію підтримає профільний комітет, а відповідний закон буде прийнято.

Крім того, я вважаю, що прогресивними можна назвати: проект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження наказної форми судового процесу в господарському судочинстві» (№2027а від 16.05.2013), поданий на розгляд ВР народним депутатом Юрієм Вознюком; проект «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо кваліфікаційних вимог для обрання судді до суду вищого рівня» (№2711 від 3.04.2013), поданий народними депутатами Сергієм Сасом та Андрієм Кожем’якіним.

«У ВР зареєстровано аж 5 законопроектів щодо комплексного реформування ВС»

— Чи є в парламенті законопроекти, які, за умови їх прийняття, можуть суттєво вплинути на діяльність ВС?

— Минулого року народні депутати приділяли надзвичайно велику увагу питанню щодо реформування Верхов­ного Суду. Так, у квітні 2013 року в Одесі відбулося виїзне засідання Комітету ВР з питань верховенства права та правосуддя, під час якого обговорено тему «Місце та роль Верховного Суду України в системі судів загальної юрисдикції».

У ВР зареєстровано аж 5 законопроектів щодо комплексного реформування ВС та цілу низку законопроектів, у яких ідеться про фрагментарне вдосконалення його діяльності. Кожен із цих документів був проаналізований у ВС, висновки направлені до профільного комітету.

Необхідно зазначити, що в більшості проектів містилися положення, які заслуговують на увагу та підтримку. Проте за основу, на мою думку, необхідно брати проект закону народних депутатів Володимира Пилипенка, Сергія Ківалова та Валерія Писаренка «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо повноважень Верховного Суду України» (№3356 від 4.10.2013). В узгодженні позицій щодо цього документа брав участь і ВС.

Положення цієї законодавчої ініціативи передусім сприятимуть реалізації головного покликання найвищого судового органу — забезпеченню однакового застосування норм законодавства всіма судами загальної юрисдикції. При розробленні документа було враховано досвід функціонування найвищих судових установ, зокрема Франції, Німеччини, Іспанії та Італії.

Зупинюся на окремих положеннях указаного законопроекту. По-перше, пропонується наділити ВС повноваженнями стосовно розгляду справи про надання висновку щодо правильного застосування судами загальної юрисдикції норм законодавства. Такий висновок ВС має дати на запит суду нижчого рівня в разі, якщо під час розгляду справи виявлено невизначеність у застосуванні чи тлумаченні норми права.

По-друге, запроваджується можливість оскарження рішень судів нижчих інстанцій на підставі їх невідповідності висновку, викладеному в постанові (ухвалі) ВС, а також можливість перегляду судового рішення у зв’язку з нововиявленими обставинами з тієї самої причини.

По-третє, пропонується надати ВС право ухвалювати нові судові рішення у зв’язку з можливістю скасовувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій. По-четверте, пропонується наділити ВС повноваженнями вирішувати питання про розмежування юрисдикції, а також визначати вид судочинства, за нормами якого належить розглядати справу. Ці повноваження покликані внеможливити випадки відмов у доступі до правосуддя, а також розгляд справ однієї категорії судами різної юрисдикції.

Заслуговують на підтримку й інші положення законопроекту, зокрема щодо повернення ВС компетенції:

давати судам загальної юрисдикції роз’яснення рекомендаційного характеру стосовно застосування норм законодавства;

здійснювати ведення й аналіз судової статистики, узагальнення судової практики;

спільно з вищими спеціалізованими судами вивчати практику застосування норм законодавства судами нижчого рівня.

Вважаю, що цей проект закону є тією базою, яку можна брати за основу в першому читанні та вдосконалювати під час другого читання.

«Є й такі законопроекти, які в разі їх ухвалення не принесуть користі судовій системі»

— Чи траплялися зовсім недоречні законопроекти? Якщо так, то наведіть приклади.

— Безумовно, є й такі законопроекти, які в разі їх ухвалення не принесуть користі судовій системі. Наприклад, група народних депутатів унесла до парламенту проект закону «Про ліквідацію Вищого адміністративного суду України» (№2349 від 20.02.2013). У пояснювальній записці до документа необхідність ліквідації зазначеного суду обгрунтовувалася прийняттям у 2010—2013 роках низки рішень, переважно у виборчих спорах, які, на думку авторів законопроекту, є незаконними.

Звичайно, на такий законопроект ВС дав негативний висновок, який підтримав профільний комітет. Думаю, що наводити аргументи, чому ВС зайняв саме таку позицію, немає потреби.

Останнім часом простежується тенденція щодо збільшення кількості законопроектів, у яких пропонується розширити коло державних органів, звільнених від сплати судового збору. Йдеться, зокрема, про Державне агентство рибного господарства (№3645 від 20.11.2013), Державну екологічну інспекцію (№2873 від 18.04.2013), Державну інспекцію з питань захисту прав споживачів (№2714 від 3.04.2013), державні органи приватизації (№2014а від 15.04.2013) та інші. У пояснювальних записках до таких законодавчих ініціатив наводяться аргументи щодо недостатнього фінансування вказаних державних органів, через що ініціатори змін просили звільнити ці органи від сплати судового збору.

ВС у своїх висновках зазначив, що відповідно до ч.2 ст.9 закону «Про судовий збір» кошти збору спрямовуються на здійснення правосуддя та зміцнення матеріально-технічної бази судів. Тому звільнення держ­органів від сплати збору матиме наслідком зменшення рівня фінансування судів, що, на наш погляд, є неприпустимим.

Відповідно до п.2 ч.3 ст.129 Конституції однією з основних засад судочинства є «рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом». А тому звільнення окремих органів державної влади від сплати судового збору у справах, які стосуються повноважень цих органів, може бути розцінено як надання останнім певних процесуальних переваг стосовно інших суб’єктів звернення до суду.

Більше того, у разі продовження законодавчої практики щодо розширення переліку суб’єктів, які звільняються від сплати судового збору при зверненні до суду, саме з числа державних органів, це неминуче призведе до ситуації, коли для держави правосуддя стане безкоштовним, а для громадян — платним. Тому, на думку ВС, такі законодавчі ініціативи підлягають більш критичному обговоренню. Стосовно них мають бути прийняті виважені рішення, що відповідатимуть принципу справедливості та завданням системи правосуддя.

«Майже щодня до суду першої інстанції надсилаються електронною поштою ухвали ВС про витребування матеріалів справи»

— Зупинімося на нещодавно запровадженому у ВС пілотному проекті «Електронний суд». Якого ефекту від нього очікуєте?

— Дійсно, з 8 січня цього року у ВС впроваджено пілотний проект «Електронний суд». Його метою є спрощення доступу до правосуддя в зручний для громадян спосіб. Це стало можливим з огляду на розвиток науково-технічної сфери. На перших етапах у рамках проекту тестуватимуться запропоновані ним нововведення тільки в цивільному та кримінальному процесах, а згодом це знайде своє продовження й у господарському та адміністративному судочинстві.

Проект передбачає:

• надсилання судової повістки учасникам судового процесу (провадження) у вигляді СМС-пові­домлення, в якому міститься інформація про день, місце та час розгляду справи ВС;

• надсилання остаточного судового рішення ВС в електронному вигляді на електронну скриньку учасникові процесу (провадження);

• витребування матеріалів справи із суду першої інстанції шляхом надсилання ухвали ВС електронною поштою.

Стосовно перших двох складових зазначу, що це може мати місце лише в разі звернення учасника судового процесу (провадження) з відповідною заявкою, форму та зміст якої розміщено на офіційному веб-сайті ВС у розділі «Інформація для громадян».

Що стосується витребування матеріалів судової справи за допомогою електронної пошти, то цей процес передбачає виготовлення відповідної ухвали ВС з наступним її скануванням, скріпленням цифровим підписом і цифровою печаткою та надсилання на офіційну електронну адресу відповідного суду.

Нововведення спрямовані на пришвидшення та здешевлення в плані організаційних дій, пов’язаних з розглядом справи в суді. Ці починання також дають учасникам судового процесу можливість обирати зручний для них спосіб контактування із судом. Більше того, це сприятиме дотриманню положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, спрямованих на забезпечення права на розгляд справи впродовж розумного строку.

— Як ви «рекламуєте» нову послугу? Чи пропонують громадянам скористатися нею працівники апарату суду?

— Учасників судового процесу (провадження) повідомляють про можливість отримати повістку у вигляді СМС-повідомлення, а також остаточне рішення Верховного Суду в електронному вигляді одночасно з одержанням ними ухвали ВС про відкриття провадження у справі.

Для широкого загалу інформацію про це розміщено на офіційному веб-сайті Суду. З нею можна також ознайомитися відвідувачам на дошці оголошень у відділі прийому громадян. Працівники цього відділу під час особистих прийомів та відповідей на дзвінки наголошують на можливості скористатися такими послугами.

Оскільки проект триває тільки місяць, говорити про його здобутки поки що передчасно. Переваги мають відчути насамперед учасники судового процесу. Адже заяви про отримання повісток у вигляді СМС-пові­-
домлень, а також про отримання остаточного судового рішення в електронному вигляді вже розпочали надходити.

Також майже щодня до суду першої інстанції надсилаються електронною поштою ухвали ВС про витребування матеріалів справи. А це означає, що заощаджуються кошти на поштові відправлення, справа надходить до Суду швидше, а отже, і розглядається в коротші строки.

— Чи робить ВС кроки для реалізації норм процесуального законодавства щодо розгляду справ у режимі відеоконференції?

— Так, процесуальні кодекси, що регулюють порядок здійснення цивільного, кримінального, господарського та адміністративного судочинства, передбачають право особи брати участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції. З метою забезпечення реалізації таких норм законодавства зали засідань ВС, в яких проходить розгляд справ, оснащені відповідними технічними засобами. Інформацію про можливість скористатися такою послугою разом з відповідною формою клопотання розміщено на офіційному веб-сайті Суду.

Участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції значно економить час і кошти громадян, яким наразі немає необхідності їхати з регіонів у Київ. Достатньо лише дістатися до найближчого місцевого суду, в якому й буде проводитися відеоконференція відповідно до ухвали ВС. Крім того, це зручно для тих, хто не в змозі прибути на засідання з об’єктивних причин (тривала хвороба, обмежені фізичні можливості, похилий вік тощо).