Подвійний контроль

КС має право перевіряти зміни до Конституції навіть після їх ухвалення

Позбавлення Конституційного Суду права перевіряти зміни до Основного Закону після набрання ними чинності фактично дозволяє порушувати правила голосування, а також прописувати додаткові норми, які не проходили конституційного контролю. Тому закони з відповідними змінами слід розглядати як самостійні акти, на аналіз яких поширюються повноваження КС.

Особлива процедура

 Головна особливість закону про внесення змін до Конституції полягає в тому, що є обмежена кількість суб’єктів публічних відносин, які можуть подавати до Верховної Ради відповідний законопроект. Так, відповідно до ст.154 Основного Закону до таких суб’єктів належить Президент та не менш як 1/3 народних депутатів. Крім цього закон, яким вносяться зміни до акта найвищої юридичної сили, має іншу правову природу порівняно зі звичайними законами, а отже, і відмінний від загального конституційного контролю є конституційний контроль за процедурою розгляду, ухвалення, набрання чинності законами про внесення змін до Конституції та відповідністю змісту їх норм Основному Закону.

Незважаючи на значну кількість досліджень фахівців в галузі теорії держави та права, конституційного права, суміжних галузей науки,  питання стосовно подальшого конституційного контролю законів про внесення змін до акта найвищої юридичної сили залишаються недостатньо вивченим.

Статтею 159 Основного Закону передбачено таку превентивну функцію єдиного органу конституційної юрисдикції в нашій державі, як попередній конституційний контроль за відповідністю законопроектів про внесення змін до Конституції вимогам її стст.157 і 158, що здійснюється Судом шляхом надання висновків.

Сьогодні система охорони Основного Закону побудована так, що ВР не може прийняти акт про внесення змін до Конституції, ігноруючи відповідний висновок КС або взагалі без відповідного звернення до Суду. На цьому, зокрема, наголошується в рішенні КС від 26.06.2008 №13-рп/2008 (справа про повноваження Конституційного Суду).

Варто відзначити, що головний документ країни (ст.150) не містить застережень стосовно можливості здійснення КС наступного контролю закону про внесення змін до Конституції після його прийняття парламентом. Відповідно до ч.2 ст.124 Конституції юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Тому КС уважає, що саме він повинен здійснювати наступний конституційний контроль таких законів навіть після набрання ними чинності. Про це, зокрема, Суд висловив правову позицію у своєму рішенні від 30.09.2010 №20-рп/2010 (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України):

• за Основним Законом, наявність відповідного висновку КС є обов’язковою умовою розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції на пленарному засіданні Верховної Ради. Здійснення КС попереднього (превентивного) контролю відповідності такого законопроекту вимогам, встановленим стст.157 і 158 Конституції, з усіма можливими поправками, внесеними до нього у процесі розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради, є невід’ємною стадією конституційної процедури внесення змін до Основного Закону;
•   конституційному контролю підлягає не зміст закону про внесення змін до Конституції, а чітко визначена процедура його розгляду та ухвалення. Аналогічний підхід був застосований КС у рішенні від 7.07.2009 №17-рп/2009;
• визнання неконституційним закону про внесення змін до Конституції у зв’язку з порушенням процедури його розгляду та ухвалення означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції, які були змінені, доповнені та виключені таким законом. Це забезпечує стабільність конституційного ладу в Україні, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, цілісність, непорушність та безперервність дії Конституції, її верховенство як Основного Закону держави на всій території України.

 Небезпечні ініціативи

 Приводом для розгляду у 2008 році справи про повноваження КС стало намагання парламенту шляхом прийняття закону «Про внесення зміни до розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Конституційний Суд України» виключити з юрисдикції КС вирішення питання щодо конституційності законів про внесення змін до акта найвищої юридичної сили, які набрали чинності. Своїм рішенням КС указав на неконституційність таких нововведень парламенту, які породжували «небезпечний прецедент позаконституційного втручання» законодавчої гілки влади в діяльність судової.

Як зазначено у рішенні КС від 30.09.2010, №20-рп/2010 дотримання встановленої Конституцією процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами, зокрема й законами про внесення змін до Конституції, є однією з умов легітимності законодавчого процесу.

За відповідних умов навіть не виключалася можливість прийняття ВР законів про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції, де визначено засади конституційного ладу, без наступного затвердження всеукраїнським референдумом, оскільки їх перевірка КС була б заборонена.

Основний Закон не передбачає жодного винятку щодо вирішення КС питань про відповідність Конституції законів. При цьому КС у рішенні від 30.10.1997 №5-зп/97 («справа К.Устименка») сформулював правову позицію, згідно з якою винятки з конституційних норм установлюються Основним Законом, а не іншими нормативними актами. Проте, хоча жодних винятків Конституція не встановлює, і досі не припиняються дискусії серед юристів щодо повноважень КС аналізувати з погляду відповідності до акту найвищої юридичної сили закони про внесення змін , які набрали чинності.

 Не за процедурою

 Ті, хто не погоджується з рішенням №13-рп/2008, стверджують: однією з принципових особливостей закону про внесення змін до Конституції є те, що після набрання ним чинності він стає її складовою й набуває найвищої юридичної сили, як і норми Основного Закону. У зв’язку із цим такий закон не може перевірятися КС на предмет його конституційності, адже в такому випадку здійснюватиметься перевірка конституційності самого Основного Закону шляхом порівняння його окремих норм, які мають однакову юридичну силу.

Можливо, в таких твердженнях є здорове зерно, але це не виключає повноважень КС здійснювати наступний контроль закону про внесення змін до Конституції незалежно від набрання ним чинності — стосовно додержання процедури його розгляду, ухвалення або набрання ним чинності.

Конституційний контроль застосовується КС до актів, на які поширюється його компетенція. Так, згідно з ч.1 ст.150 Основного Закону до повноважень КС належить вирішення питань про конституційність: законів та інших правових актів ВР, актів Президента, актів Кабміну, правових актів Верховної ради АР Крим.

Відповідно до рішення КС №16-рп/2003 від 14.10.2003 (справа про направлення запиту до Президента) актами, прийнятими ВР, є результати волевиявлення парламенту з питань, віднесених до його компетенції, які мають форму законів, постанов тощо і приймаються ВР визначеною Конституцією кількістю голосів народних депутатів. Ужитий у ст.150 Основного Закону термін «правові акти» вказує на юридичний характер актів парламенту, які можуть підлягати наступному конституційному контролю, тобто характеристикою правових актів є настання з їх прийняттям певних юридичних наслідків.

Очевидно, що до правових актів ВР належать і закони про внесення змін до Конституції, оскільки:

•  вони належать до категорії законів, а Конституція не містить іншого терміна, як «закон», «законопроект», на позначення актів про внесення змін до Конституції;
•  закони про внесення змін до Конституції є правовим актом як результатом волевиявлення парламенту відповідно до його компетенції, що породжує юридичні наслідки.

Отже, оскільки підстав для обмеженого тлумачення термінів «закон» і «правовий акт ВР» з метою не вважати таким закон про внесення змін до Конституції не вбачається, відповідно до ч.1 ст.152 головного документа країни закон про внесення змін до нього може бути визнано КС неконституційним. У тому випадку, якщо він не відповідає Конституції або якщо була порушена процедура його розгляду, ухвалення чи набрання ним чинності.

Для доведення цієї позиції слід зауважити, що попередній контроль закону про внесення змін до Конституції не дає можливості наглядати за додержанням процедури розгляду, ухвалення, набрання чинності вказаним законом, а також не гарантує того, що після отримання ВР висновку КС щодо відповідності законопроекту вимогам стст.157, 158 Конституції до нього не буде внесено змін, стосовно яких висновку КС немає.

Отже, логічним є те, що тільки наступний контроль дає можливість гарантувати повне додержання конституційної процедури розгляду, ухвалення, набрання чинності актом про внесення змін до Основного Закону та контролювати дотримання ВР вимог стст.157 і 158 Конституції в процесі внесення змін до неї вже після отримання парламентом висновку КС.