Шкода, збитки та закон

Чи повинні судові органи втручатися в бюджетний процес?

Секція науково-консультативної ради Вищого господарського суду обговорила кілька питань стосовно застосування законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Найбільш дискусійним виявилося питання щодо методики стягнення коштів до місцевих бюджетів за порушення природоохоронного законодавства. Звісно, не обійшлось і без допомоги науковців, зокрема в тлумаченні досить неоднозначних термінів, що вживаються в сучасному законодавстві.

Куди стягувати кошти?

Засідання секції почалося з доповіді секретаря другої судової палати Вищого господарського суду Євгена Першикова. Він повідомив, що кожне зі складних питань порядку денного потребує детального обговорення. Саме тому до участі в заході були запрошені судді першої та апеляційної інстанцій, прокурори та представники Державної екологічної інспекції. Особлива роль в обговоренні належала вченим.

Перше питання стосувалося компетенції господарського суду щодо розподілу коштів, які стягуються за відшкодування шкоди внаслідок порушення винними особами природоохоронного законодавства. Суддя ВГС Григорій Мачульський нагадав, що, за загальним правилом, право на відшкодування збитків має особа, якій їх завдано. Отже, позивач, а це насамперед Державна екологічна інспекція, має вказувати розрахунковий рахунок, на який необхідно стягнути кошти. Цей рахунок суддя визначив як аналітичний або статичний. Це означає, що з рахунку в подальшому розподіляються кошти за призначенням до місцевих, обласних і державних фондів.

Г.Мачульський зауважив, що в стст. 41, 47 закону «Про охорону нав­колишнього природного середовища» деталізуються економічні засади цієї діяльності. Так, саме ст.41 передбачено відшкодування в установленому порядку збитків, завданих порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, а в ст.47 вказані фонди та установи, куди ці гроші повинні потрапити. Однак, як зауважив доповідач, на сьогодні є неузгодженість ст.47 закону «Про охорону навколишнього природного середовища» й ст.69 Бюджетного кодексу.

Йдеться про кількість спеціальних фондів. Кодексом передбачено, що відшкодовані кошти направляються до обласних бюджетів, а законом передбачено розподіл коштів ще й у місцеві фонди за місцем заподіяння шкоди. Тому, на думку судді, й виникає різна практика стягнення грошей. В одному випадку суди за наявності достатніх правових підстав стягують кошти на зазначений у позові статичний розрахунковий рахунок, а в другому — до конкретного державного спеціального фонду.

«Річ у тому, що підставою для виконання рішення господарського суду є відповідний наказ. Якщо в наказі зазначено відповідний рахунок, то відразу після надходження коштів на цей рахунок рішення вважається виконаним. Однак перерозподіл коштів із закриттям виконавчого провадження в Державній казначейській службі триває ще довго», — зауважив Г.Мачульський. Саме через це, на думку судді, збільшилася кількість випадків, коли кошти не потрапляють до конкретно визначених місцевих бюджетів.

Як краще діяти судам у цьому випадку? На це запитання намагалися відповісти колеги Г.Мачульського. Так, суддя ВГС Геннадій Кравчук навів приклади, коли позивачі неправильно формулюють свої позовні вимоги. Екологічні інспекції в одному випадку зазначають стягнення грошей на користь держави в особі інспекції, а частіше на відкритий у територіальному управлінні казначейської служби рахунок. Однак залучення як учасників представників рад та ДКС він уважає недоцільним. «Предмет спору їх не стосується, кошти надходять на чітко визначені в позові спецрахунки. У цьому випадку питань до служби немає. А тому їм нема чого робити в суді», — зауважив Г.Кравчук.

Коли настав час висловитися на­уковцям, свою позицію пояснив професор кафедри трудового, земельного та екологічного права юридичного факультету Київського національного університету ім. Т.Шевченка, доктор юридичних наук Володимир Носік.

«Основна проблема в тому, що кошти, які стягуються судами, не доходять до адресата. А не доходять вони тому, що з’являється посередник у вигляді казначейства, який сам розподіляє (чи не розподіляє) ці кошти», — підкреслив науковець.

В.Носік одразу ж поставив перед колегами таке запитання: чи повинен суд втручатися в розподіл грошей, тобто в бюджетний процес? Адже, стягуючи кошти на користь державного бюджету та вказавши це в рішенні, суд повністю виконав свої обов’язки. Проте, коли кошти не дійшли від розпорядника, яким є ДКС, зацікавлені особи починають діяти. А єдиною дією в рамках правового поля, на думку професора, є ініціювання ще одного судового процесу. Це не тільки не прискорює виконання рішення, а, навпаки, гальмує процес надходження коштів.

Досить жваво відреагували на цей виступ судді першої інстанції. Так, суддя Господарського суду м.Києва, кандидат юридичних наук Тетяна Васильченко зауважила, що ті рішення, в яких у резолютивній частині вказано: «Стягнути шкоду на користь державного та місцевого бюджетів», є виконаними. «Проте там, де ми намагалися виписувати пропорційне стягнення, рішення не виконуються. І більше того, триває постійна переписка з ДКС, де вони вимагають від суду вказувати стягувача», — доповіла суддя.

Як пояснила Т.Васильченко, такі випадки трапляються через те, що багато позовів подається прокуратурою в інтересах ДЕІ, а стягнення може здійснюватися на користь держбюджету взагалі іншого регіону, тобто на користь особи, яка не брала участі у справі. Залучення її як третьої особи теж нічого не дасть, бо, як нагадала суддя, Господарським процесуальним кодексом не передбачено стягнення на користь третіх осіб. «Через таку неузгодженість і трапляються випадки, коли накази переходять з однієї виконавчої служби до іншої та не виконуються по півроку», — обурювалася Т.Васильченко.

Учасники заходу погодилися з усіма зауваженнями та прийняли рішення про формування єдиної практики щодо вирішення цього питання.

Шкода чи збитки?

Наступним, мабуть, найменш складним питанням стало розмежування понять «шкода» та «збитки» в природоохоронному законодавстві. У законодавстві переважно вживається поняття «шкода». Але в той самий час у методиках розрахунків завданої шкоди вказується, що повинні стягуватися збитки.

Г.Кравчук зауважив: застосовуючи закон у спорах про порушення природоохоронного законодавства, суддя повинен розуміти, що державі завдано саме шкоду. А при розрахунку цієї шкоди, використовуючи методику, судам доводиться оперувати терміном «збитки». «Вважаю, що це питання лежить у теоретичній площині. Суд повинен відшкодувати те, що втратила держава під час правопорушення. І, на мій погляд, неважливо, як це називатиметься — «шкода» чи «збитки», — підсумував свою доповідь суддя.

В.Носік висловив думку, що збитки є формою шкоди. А тому ці поняття взагалі не мають конкурувати. На думку вченого, резолютивна частина рішення повинна містити вимогу щодо стягнення шкоди, а якщо є вартісна оцінка, можна використовувати поняття «збитки». Та, як кажуть, де два юристи, там три думки. На підтвердження цього В.Носік навів приклад того, що в земельному законодавстві ще є поняття «втрати». Це ще раз доводить, що питання стосовно точних правових визначень є більш теоретичним, ніж практичним.

До того ж судді апеляційної інстанції майже одноголосно підтвердили, що застосування поняття «шкода» чи «збитки» не є підставою для скасування рішень, принаймні більшість із суддів апеляційної інстанції не розцінюють це як підставу.

Кандидат юридичних наук Вадим Беляневич розглянув цю проб­лему взагалі в іншому аспекті. На його думку, незрозуміло, чому питання загальної відповідальності за шкоду, заподіяну навколишньому природному середовищу, лежить у площині цивільно-правової відповідальності й передбачено стст.1166 та 1168 Цивільного кодексу. Науковець упевнений, що ці норми конкурують зі ст.9 ЦК, де сказано, що положення кодексу застосовуються до врегулювання відносин, які виникають у сферах використання природних ресурсів та охорони дов­кілля, якщо вони не врегульовані іншими актами законодавства. В Україні такий закон є. «Суди повинні більше уваги приділяти застосуванню спеціального законодавства. Бо такі спеціальні закони, до речі, конкретизують і доповнюють загальні норми», — наголосив В.Беляневич.

Стаття є — закону немає

Наостанок розглядали проблему застосування положень ст.34 закону «Про охорону атмосферного повітря» в розрізі відсутності спеціального закону про визначення порядку та розмірів відшкодування шкоди, завданої порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря. Ця норма говорить про те, що шкода, завдана порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря, підлягає відшкодуванню в порядку та розмірах, установлених законом.

Г.Мачульський під час цитування змісту статті зробив акцент на слові «закону». І не просто так. На сьогодні такого спеціального закону немає. Існує тільки Методика розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища. Через це, на думку доповідача, виникає різна судова практика. «Деякі суди відмовляють у позовах, мотивуючи свої рішення тим, що, оскільки шкода підлягає відшкодуванню в порядку закону, якого немає, то методика як підзаконний акт не може застосовуватися», — проінформував суддя. Разом з тим він навів приклад, що багато хто із суддів, виходячи з теорії права, застосовують при визначенні відповідальності норми загального закону, а розрахунок роблять, виходячи з указаної методики.

Більшість суддів висловилися за другий варіант. А деякі фахівці взагалі запропонували всім, хто вагається, згадати початкові курси університету та порядок застосування норм права. Так, безперечно, спеціальна норма має пріоритет. Однак за її відсутності своє завдання виконує норма загальна. У цьому випадку, на думку біль­шості фахівців, такою загальною нормою є закон «Про охорону навколишнього природного середовища». Отже, при ухваленні рішень суддям варто посилатися на загальні норми закону, а обчислення робити вже згідно із запропонованою методикою.

Наприкінці зустрічі судді всіх інстанцій погодилися з тим, що проблеми виникають переважно не через прогалини в законах, а через недостатню доказову базу під час вирішення спору. А в законодавстві, на думку учасників заходу, фахівець такого рівня, як суддя, завжди зможе розібратися.