Контроль з фіскальним характером
Новий порядок накладення штрафів у сфері містобудування: чого чекати бізнесу?
Задля наведення порядку у сфері будівництва урядовці вирішили посилити санкції до порушників.
Спростивши дозвільні процедури, урядовці вирішили разом з тим посилити відповідальність за порушення в сфері будівництва. Проте, хоча санкції здаються значно загрозливішими, підприємці можуть використовувати деякі недоліки нововведень на свою користь.
Підвищена ефективність
Постановою Кабінету Міністрів «Про внесення змін до Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 2.10.2013 №735 викладено в новій редакції урядову постанову від 6.04.95 №244.
Документ прийнято на виконання ст.4 закону «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності» з метою приведення нормативно-правових актів у відповідність до вимог чинного законодавства. Неточності попереднього акта внеможливлювали належне здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та негативно впливали на стан надходження до бюджетів усіх рівнів коштів, стягнутих з порушників законодавства у сфері містобудування. А тому метою прийняття постанови №735 є сприяння ефективній діяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції та її територіальних органів щодо реалізації покладених на них завдань і захист прав та інтересів суб’єктів господарювання шляхом запровадження регламентованого порядку накладення штрафів.
Даючи загальну оцінку постанові, слід відзначити її фіскальний характер. Це й не дивно: зі спрощенням для бізнесу дозвільних процедур у будівництві значно посилено відповідальність і встановлено більш жорсткий механізм адміністративно-господарських санкцій. Процедурні недоліки попереднього порядку накладення штрафів у сфері містобудування тепер усунуто, чітко виписано строки вчинення окремих дій посадовцями та суб’єктами господарювання, зміст процесуальних документів, порядок їх оформлення й оскарження.
Згідно з новим порядком правопорушниками може бути визнано не лише юридичних осіб (як у постанові №244), а й фізичних осіб — підприємців. Регламентовано дії посадовців Держархбудінспекції в разі відмови суб’єкта містобудування від отримання документів, які підтверджують учинення правопорушення. Раніше такі випадки були непоодинокими, а їх законодавча неврегульованість затягувала процес накладення штрафів. Відповідно до п.3 постанови №735 у цьому разі документи надсилаються суб’єкту містобудування рекомендованим листом з повідомленням, а розрахунковий документ відділення поштового зв’язку щодо оплати послуг стосовно доставлення кореспонденції є належним підтвердженням факту надіслання документів. У випадку відсутності інформації щодо місцезнаходження порушника документи надсилаються за адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців.
Оцінка порушень
Доцільно звернути увагу й на кілька новел. Зокрема, відтепер у разі вчинення одним суб’єктом містобудування двох або більше правопорушень штраф накладається за кожне з них окремо. Це означає, що у випадку виконання, наприклад, підрядних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, а також застосування будівельних матеріалів без відповідних сертифікатів на підприємство буде накладено два штрафи одночасно. При цьому оштрафують і керівника (іншу відповідальну посадову особу). Якщо ж така особа вчинила кілька адміністративних правопорушень, справи про які розглядатимуться одночасно, на неї накладуть лише одне стягнення в межах санкції, встановленої за більш серйозне правопорушення з-поміж скоєних.
Постанова №735 встановлює й більш тривалі строки для накладання штрафів порівняно з іншими сферами господарювання — санкції можуть застосовуватися протягом 6 місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше ніж через 3 роки з дня його вчинення. Ця норма дублює п.11 ст.2 закону «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності».
За загальним правилом, до суб’єктів господарювання дозволяється застосовувати покарання протягом 6 місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через рік з дня порушення встановлених законодавчими актами правил, крім випадків, передбачених законом (ст.250 Господарського кодексу). Зрозуміло, що збільшення терміну застосування санкцій до 3 років спрямовано на зростання надходжень до бюджету й покликане змусити містобудівні організації дотримуватися вимог закону.
Розподіл повноважень
Аналіз постанови №735, на жаль, не дає відповіді на одне з найголовніших питань, пов’язаних з притягненням суб’єктів містобудування до відповідальності: які органи та в яких випадках уповноважено накладати стягнення? У п.2 нормативного акта закріплено, що справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядаються Держархбудінспекцією та її територіальними органами, а накладати штраф від імені інспекції мають право її керівник та уповноважені ним його заступники, керівники територіальних органів інспекції та їхні заступники (у межах своїх повноважень). Одначе залишається незрозумілим: у яких же випадках санкції застосовуються Держархбудінспекцією, а в яких — її територіальними органами?
Відповіді на це запитання не дає й Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (затверджений постановою КМ від 23.05.2011 №553). Він тільки констатує, що діє територіальний принцип (у межах областей), а повноваження посадових осіб Держархбудінспекції поширюються на всю територію України. Передбачено проведення планових і позапланових перевірок.
Отже, відвідати підприємство й накласти штраф за правопорушення може як місцевий, так і столичний чиновник. Тому питання розмежування повноважень між центральним і місцевими органами архітектурно-будівельного контролю ще потребує додаткової регламентації.
Особливості виконання
Застосування нового порядку накладення штрафів у сфері містобудування показує, що він не позбавлений і серйозних недоліків практичного характеру. Зокрема, це стосується положень щодо примусового виконання на підставі постанов про накладення штрафів у сфері містобудування, які відтепер визнаються виконавчими документами (ч.2 ст.4 закону «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», п.25 постанови №735). Однак для того, щоб державний виконавець міг прийняти такий документ та провести відповідні дії, останній має відповідати вимогам, встановленим у ст.18 закону «Про виконавче провадження», тобто містити певні реквізити:
• «найменування органу, прізвище та ініціали посадової особи, що його видали»;
• «дату прийняття і номер рішення, згідно з яким видано документ»;
• відомості про стягувача й боржника;
• «резолютивну частину рішення»;
• дату набрання ним законної (юридичної) сили;
• «строк пред’явлення виконавчого документа до виконання».
У разі ж оформлення постанови про накладення штрафів у сфері містобудування відповідно до п.23 постанови №735 у ній буде відсутня інформація про банківські рахунки сторін, що значно ускладнить процес примусового стягнення коштів з несумлінного боржника. Крім цього, п.23 постанови №735 не передбачає зазначення в постанові про накладення штрафу дати набрання нею законної (юридичної) сили, строку пред’явлення її до виконання, що дасть підстави державному виконавцю взагалі не відкривати провадження, оскільки пред’явлено документ, який не відповідає вимогам закону «Про виконавче провадження». Таким чином, аби запрацював механізм примусового стягнення необхідно насамперед привести п.25 постанови №735 у відповідність до ст.18 закону «Про виконавче провадження».
Фіскальний характер політики держави можна виявити й у нормах ст.4 закону «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності» та п.34 урядової постанови, де закріплено 2-річний строк пред’явлення постанови про накладення штрафу до виконання. Для порівняння: загальний строк пред’явлення виконавчих документів до виконання обмежується одним роком (ст.22 закону «Про виконавче провадження»).
Неузгодженість нового порядку із законом «Про виконавче провадження» спостерігається ще й у визначенні перебігу строку давності виконання постанов про накладення штрафу. Згідно з п.34 постанови №735 до 2-річного строку не включається час оскарження до набрання законної сили відповідним рішенням суду. Проте ч.1 ст.23 закону «Про виконавче провадження» встановлено інші випадки переривання строків пред’явлення виконавчого документа до виконання:
«1) пред’явлення виконавчого документа до виконання;
2) часткове виконанням рішення боржником;
3) надання судом, який видав виконавчий документ, відстрочки або розстрочки виконання рішення».
Зазначені вище недоліки постанови Кабміну зведуть нанівець спроби законодавця запровадити швидке й ефективне стягнення штрафів у сфері містобудування на основі постанов, складених органами контролю. Це означає, що процедура примусового виконання таких постанов потребує істотного доопрацювання.
Певні питання викликає й процедура оскарження постанов про накладення штрафів у сфері містобудування. По-перше, незрозуміло: можливо це зробити в адміністративному порядку чи суб’єкт повинен відразу звернутися до суду. Базовий закон «Про регулювання містобудівної діяльності» дає право вибору (ст.41), а постанова №735 — ні, передбачаючи лише судовий спосіб захисту. Та й сам порядок і строки розгляду скарги в Держархбудінспекції не регламентовано жодним нормативно-правовим актом, що на практиці означає складність реалізації такого права.
По-друге, навряд чи встигне суб’єкт містобудування, щодо якого винесено постанову, її оскаржити, якщо наданий йому строк у 15 днів починається з моменту складання постанови. Адже, якщо він не буде присутнім під час її складання (а постанова №735 дозволяє розглядати справи без участі правопорушників), цей строк скоротиться на час, який знадобиться пошті для доставлення кореспонденції. Звичайно, такі норми аж ніяк не сприяють справедливому розгляду справ про накладення санкцій.
Отже, з прийняттям постанови №735 суб’єктам будівельного ринку слід звернути увагу на посилення механізму стягнення штрафів і використовувати її недоліки на свою користь.