Рішення без зворотної дії

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Верховний Суд України

Іменем України

Постанова

4 червня 2013 року м.Київ №21-64а13

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

головуючого — Кривенка В.В.,

суддів: Гусака М.Б., Коротких О.А., Кривенди О.В., Панталієнка П.В., Прокопенка О.Б., Терлецького О.О., —

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Особи 1 до Дачненської сільської ради Біляївського району Одеської області про скасування рішення,

ВСТАНОВИЛА:

У липні 2007 року Особа 1 звернувся до суду з позовом, у якому просив скасувати рішення сільради від 26.06.2007 №633-V «Про скасування рішень сесії Дачненської сільської ради від 13.02.2007 №389-V «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність Особи 1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» та від 5.07.2001 №135-ХХІІІ «Про надання земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлових будинків та господарських будівель в с.Дачне» у частині виділення земельної ділянки площею 0,15 га за Адресою 1 Особі 1».

На обгрунтування позовних вимог Особа 1 послався на те, що рішення №633-V є незаконним, оскільки воно суперечить вимогам ст.416 Цивільного кодексу, яка містить вичерпний перелік випадків припинення права користування земельною ділянкою для забудови, та винесене із порушенням установленого законом порядку.

Суди встановили, що сільрада рішенням №135-ХХІІІ на підставі заяви Особи 1 надала йому із земель запасу в приватну власність земельну ділянку площею 0,15 га за Адресою 1.

Рішенням №389-V сільрада надала Особі 1 дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) загальною площею 0,216 га за рахунок земель запасу житлової та громадської забудови сільради, які розташовані в межах с.Дачне.

Проте за протестом прокурора рішенням №633-V сільрада скасувала свої рішення №389-V та №135-ХХІІІ в частині надання Особі 1 земельної ділянки.

Біляївський районний суд Одеської області постановою від 30.05.2008 позов Особи 1 задовольнив.

Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 26.01.2011, яку залишено без змін ухвалою Вищого адміністративного суду від 20.09.2012, постанову суду першої інстанції скасував та у задоволенні позову відмовив.

У заяві про перегляд судового рішення ВС з підстави, передбаченої п.1 ч.1 ст.237 Кодексу адміністративного судочинства, представник позивача, посилаючись на неоднакове застосування судом касаційної інстанції ст.21 закону від 5.11.91 №1789-ХІІ «Про прокуратуру» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) та ст.26, 59 закону від 21.05.97 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), просить ухвалу ВАС від 20.09.2012 скасувати, а позов задовольнити.

Колегія суддів вважає, що заява про перегляд оскаржуваного рішення ВАС підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Вищий адміністративний суд, допускаючи справу до провадження Вс, виходив із того, що в доданій до заяви ухвалі ВАС від 23.10.2012 по-іншому, ніж у справі, що розглядається, застосовано норми матеріального права.

У справі, рішення в якій надано для порівняння, суд касаційної інстанції виходив із того, що рішення органу місцевого самоврядування, відповідно до приписів якого виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення, є ненормативним правовим актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом виконання, а тому воно не може бути в подальшому скасоване органом місцевого самоврядування, який його прийняв.

У справі ж, що розглядається, ВАС дійшов висновку, що, скасовуючи за протестом прокурора свої рішення щодо надання земельної ділянки Особи 1, сільрада діяла в межах повноважень та у спосіб, як передбачено Конституцією та законами України.

Аналіз наведених судових рішень суду касаційної інстанції дає підстави вважати, що цей суд неоднаково застосував положення ст.21 закону №1789-ХІІ та стст.26, 59 закону №280/97-ВР.

Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, колегія суддів виходить із такого.

Відповідно до п.15 ч.1 ст.26 закону №280/97-ВР питання щодо скасування актів органів виконавчої влади, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно з ч.10. ст.59 зазначеного закону акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до вимог ст.21 закону №1789-ХІІ протест на акт, що суперечить закону, вноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу.

У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом.

Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов’язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у 10-денний строк після його надходження.

Системний аналіз наведених положень законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов’язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб’єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.

У той же час у ст.3 Конституції закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у ст.74 закону №280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

У справі, що розглядається, суди встановили, що сільрада рішенням №135-ХХІІІ надала позивачеві земельну ділянку для будівництва і обслуговування житлового будинку та господарських будівель, а рішенням №389-V — дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачеві у власність.

Оскільки зазначені рішення є ненормативними правовими актами одноразового застосування, які вичерпали свою дію фактом їх виконання, вони не можуть бути в подальшому скасовані органом місцевого самоврядування.

За наведених обставин ухвала ВАС від 20.09.2012 не узгоджується з вимогами чинного законодавства і підлягає скасуванню.

Проте, установивши помилковість висновків суду касаційної інстанції, викладених в оскаржуваній ухвалі, колегія суддів позбавлена можливості прийняти нове судове рішення, про що йдеться в заяві, оскільки відповідно до ч.2 ст.243 КАС Верховний Суд не наділений повноваженнями щодо скасування чи зміни рішень судів першої та апеляційної інстанцій у справі, що переглядається з підстави, передбаченої п.1 ч.1 ст.237 цього кодексу.

Оскільки за наслідками розгляду касаційної скарги такі повноваження відповідно до вимог ст.223 КАС має суд касаційної інстанції, справу після скасування оскаржуваної ухвали слід направити на новий розгляд до цього суду.

Керуючись стст.241-243 КАС, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах ВС

ПОСТАНОВИЛА:

Заяву представника позивача Особи 1 — Особи 2 — задовольнити частково.

Ухвалу ВАС від 20.09.2012 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду касаційної інстанції.

Постанова є остаточною і не може бути оскаржена, крім випадку, передбаченого п.2 ч.1 ст.237 КАС.