Публічна домінанта в спорі з владою
У сфері земельних відносин загальносуспільні інтереси переважають над приватними інтересами окремих власників
Господарське та адміністративне судочинство по-різному оцінюють свої повноваження у вирішенні земельних спорів. Так, «господарники» переконані, що, здійснюючи повноваження власників земельних ділянок, органи влади і місцевого самоврядування є рівноправними суб’єктами відносин. А тому і спори з цього приводу мають розглядатись у господарських судах. В адміністративній юрисдикції дотримуються протилежної точки зору. Так, суддя Вищого адміністративного суду Любов Гончар зазначає, що суб’єкт владних повноважень може ставати учасником цих правовідносин виключно як носій владних повноважень. А тому говорити про його рівність із підприємцями недоречно.
КС узяв слово
1 квітня 2010 р. Конституційний Суд ухвалив рішення №10-рп/2010 у справі №1-6/2010 за поданням Вищого адміністративного суду щодо офіційного тлумачення положень ч.1 ст.143 Конституції, пп.«а», «б», «в», «г» ст.12 Земельного кодексу, п.1 ч.1 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства. Було встановлено, що положення ч.1 ст.143 Конституції, згідно з якими територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування «вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції», слід розуміти так, що при вирішенні цих питань органи місцевого самоврядування діють як суб’¬єкти владних повноважень. Крім цього, положення пп.«а», «б», «в», «г» ст.12 ЗК, де йдеться про повноваження сільських, селищних, міських рад вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності, треба розуміти так, що в таких випадках ці ради діють як суб’єкти владних повноважень.
Також відповідно до рішення положення п.1 ч.1 ст.17 КАС стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адмі¬ністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень, пов’язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Необхідність офіційного тлумачення була викликана неоднаковою судовою практикою Верховного Суду при розгляді земельних спорів з участю органів місцевого самоврядування, які здійснювали повноваження щодо розпорядження землями територіальних громад. В одних випадках ВС виходив з того, що спір з приводу законності рішення ради про надання земельної ділянки в користування є публічно-правовим, оскільки виник із публічно-правових відносин за участю суб’єкта владних пов¬новажень, вимоги позивача стосуються перевірки правомірності рішення ради. В інших справах ВС дійшов висновку, що при здійсненні повноважень власника землі сільська рада не є суб’єктом владних повноважень у тому значенні цього терміна, в якому його вжито в п.1 ч.1 ст.17 КАС, а є рівноправним суб’єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію свого права розпоряджатися землею, а заявлені у справі позовні вимоги випливають із відносин, що мають приватноправовий характер; орган місцевого самоврядування в цих відносинах виступає як суб’єкт права власності, а не як суб’єкт владних повноважень.
Стара проблема
Для того щоб глибше зрозуміти суть проблеми з розмежуванням юрисдикції судів при розгляді земельних спорів, необхідно проаналізувати історію її виникнення. З вересня до грудня 2005 року, коли набрав чинності КАС та почав свою роботу ВАС, відповідно до «Прикінцевих та перехідних положень» цього кодексу, ВС передав на розгляд до ВАС 7010 справ, а ВГС — 6026. Серед них немалу частину становили земельні спори з участю суб’єктів владних повноважень. Із цього ж часу місцеві та апеляційні господарські та місцеві й апеляційні загальні суди продовжували розглядати спори цієї категорії, в яких провадження вже було відкрито, за правилами КАС.
Віднесення справ, де оспорювалися рішення, дії та бездіяльність суб’єктів владних повноважень у галузі земельних правовідносин, до адміністративної юрисдикції не викликало сумнівів ні в суддів, ні в юристів-практиків.
Таке положення існувало до 5.12.2006, коли колегією суддів Судової палати в адміністративних справах ВС, за результатами перегляду рішень адміністративних судів у справі за позовом Товариства військових мисливців та рибалок Черкаського гарнізону до Черкаської обласної ради про ви¬знання частково недійсними рішень про надання в користування земель мисливських угідь, прийнято постанову про закриття провадження у справі з тих підстав, що її помилково розглянуто в порядку адміністративного судочинства. Основною причиною прийняття цього рішення було те, що існування між сторонами спору про право виключає можливість розгляду справи в адміністративному суді.
Після цього ВС переглянуто за винятковими обставинами низку аналогічних рішень адміністративних судів, де підставою для скасування зазначалося існування «спору про право».
Були й інші рішення ВС, коли земельні спори з участю суб’єктів владних повноважень розглядалися за правилами КАС. Так, ВС, розглянувши скаргу заступника Генерального прокурора про перегляд за винятковими обставинами ухвали ВАС від 22.02.2007 у справі за позовом ТОВ «ПАКС» до Лівадійської селищної ради Автономної Республіки Крим про визнання незаконним рішення, яким було скасовано рішення цієї ж селищної ради про затвердження проекту відводу та передання земельної ділянки в довгострокову оренду ТОВ «ПАКС» для будівництва, перевірив за матеріалами справи в порядку адміністративного судочинства наведені в скарзі доводи та не виявив неоднакового застосування судами касаційної інстанції однієї й тієї самої норми права. Рішення першої, апеляційної та касаційної інстанцій, якими визнано рішення Лівадійської селищної ради від 29.03.2005 незаконним, постановою ВС від 22.01.2008 були залишені без змін.
У результаті склалася така ситуація, коли справи, де оскаржувалися рішення, дії та бездіяльність суб’єктів владних повноважень у галузі розпорядження державними землями та землями територіальних громад, розглядалися судами як адміністративної, так і господарської та цивільної юрисдикції.
Неоднозначність залишається
Здавалося, що з ¬прийняттям КС рішення №10-рп/2010 поставлено крапку в тривалому спорі судів різних видів юрисдикції з приводу розгляду земельних спорів з участю суб’єктів владних повноважень. Одначе цього, на жаль, не сталося.
Через 26 днів після прийняття вердикту КС ВС ухвалив рішення про закриття провадження у справі за позовом ТОВ «Агрофірма «Рубежівська» до Бучанської міської ради Київської області про визнання дій протиправними та скасування рішень про надання дозволу на виготовлення технічної документації з оформлення договору оренди земельної ділянки, про затвердження проекту відведення земельної ділянки та про надання дозволу на її викуп.
ВС уважав, що спір не належало розглядати за правилами КАС, оскільки рада тут виступала як суб’єкт цивільних правовідносин і мала такий самий правовий статус, що й інші учасники цих відносин. Реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, яка перебувала в її власності, рада відповідно до ст.5 ЗК має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими вона вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Відсутня підпорядкованість одних учасників земельних правовідносин іншим. При цьому, обгрунтовуючи свою позицію, ВС посилався на ті ж статті Конституції та ЗК, що й КС, але дійшов прямо протилежного висновку. І це попри норму ст.150 Конституції про те, що рішення КС є обов’язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.
Далі — цікавіше. ВГС, озброєний такою постановою ВС, розробляє проект постанови свого пленуму «Про застосування господарськими судами законодавства у вирішенні спорів, що виникають із земельних відносин», де, принаймні в трьох пунктах, дає роз’яснення адміністративним судам, які спори належить їм розглядати, а в інших (які стосуються питань під¬відомчості земельних спо¬рів господарським судам) успішно ігнорує рі¬шення КС №10-рп/2010.
Не можна погодитися з правовими позиціями, ви¬кладеними в процесуальних документах вказаних вищих судових установ, суголосними з ними думками, які містяться в окремих публікаціях, та зі ставленням до рішення суду конституційної юрисдикції.
Законні вимоги
Відповідно до ст.14 Конституції земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Таким чином, у сфері земельних відносин загальносуспільні інтереси домінують над приватними інтересами окремих власників землі. Перші глави ЗК присвячено повноваженням, що надаються органам влади для регулювання земельних відносин. Отже, оскільки публічно-правовий метод регулювання в земельному законодавстві домінує, то земельні спори, що виникають із тісно пов’язаних між собою публічно-правових та приватно¬правових відносин, мають розглядатися судом, який спеціалізується на публічно-правових відносинах, тобто адміністративним.
При визначенні юрисдикції щодо вирішення земельних спорів адміністративні суди керуються положеннями стст.13, 14, 19, 55, 118, 140—144 Конституції, стст.25, 26 59 закону «Про місцеве самоврядування в Україні», стст.6, 13, 16, 21 закону «Про місцеві державні адміністрації», пп.1, 7 ст.3, п.1 ч.2 ст.17 КАС, главами 2, 3 розд.І та стст.116, 152 ЗК, рішенням КС від 1.04.2010. За змістом п.1 ч.1 ст.3 КАС, справа адміністративної юрисдикції (адміністративна справа) — «публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень».
Пунктом 7 ч.1 цієї статті встановлено, що суб’єктом владних повноважень є «орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих пов¬новажень».
Згідно з п.1 ч.2 ст.17 КАС компетенція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Виходячи з аналізу за¬значених норм КАС, можемо зробити висновок: предметом адміністративного спору, який випливає із земельних правовідносин, може бути рішення про розпорядження землями державної та комунальної власності. Віднесення спору до юрисдикції адміністративних судів не ставиться в залежність від об’єкта захисту, яким може бути і приватний інтерес. У земельних спорах — це право користування землею, право на отримання у власність або в оренду земельної ділянки.
Земельна влада
При вирішенні питання про поширення компетенції адміністративних судів на розгляд спорів, що випливають із земельних правовідносин, слід ураховувати те, що управління у сфері використання та охорони земель є організаційно-правовою діяльністю суб’єктів владних повноважень — органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які здійснюють її шляхом прийняття актів з дотриманням адміністративної процедури (ст.26 закону «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.6 закону «Про місцеві державні адміністрації», ч.1 ст.116 ЗК).
Оскільки причиною виникнення цих спорів є дії не фізичної чи юридичної особи, а суб’єкта владних пов¬новажень, то для оцінки його рішень, дій чи бездіяльності потрібне застосування спе¬ціальних (передбачених лише в КАС: ст.2; чч.4, 5 ст.11; ч.2 ст.71) критеріїв, врахування принципу офі¬ційності, презумпції вини суб’єкта владних повноважень. Тобто мають використовуватися процесуальні гарантії захисту особи від неправомірних дій влади.
При вирішенні питання про юрисдикцію при роз¬гляді земельних спорів, де суб’єкт владних повноважень здійснює владні управ¬лінські функції щодо реалізації права власності на землю, судам необхідно виходити з такого:
- суб’єкт владних пов¬новажень може ставати учасником цих правовідносин виключно як носій владних повноважень, завдяки яким він забезпечує можливість фізичним та юридичним особам реалізувати своє право власності, при цьому розпоряджаючись об’єктами не приватної власності, а власності публічної;
- ці правовідносини не характеризуються рівністю сторін, ЗК встановлений особливий порядок вирішення органами державної влади та самоврядування земельних питань, передбачені певні обмеження пов¬новажень для суб’єктів владних повноважень (стст.116, 118, 121—124, 127,128, 129, 134);
- приватноправовій формі відносин між владним суб’єктом та приватною особою має передувати публічно-правова форма (відповідне рішення органу, стст.26, 59 закону «Про місцеве самоврядування в Україні», стст.6, 21 закону «Про місцеві державні адміністрації»);
- органи державної влади та місцевого самоврядування при регулюванні земельних відносин зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами (ст.19 акта найвищої юридичної сили);
- у справах, які виникають з адміністративно-правових відносин, вирішується спір, наявність спору про право не може бути критерієм для вилучення справи з адміністративної юрисдикції (ч.1 ст.2, п.2 ч.1 ст.168 КАС).
Місце для вирішення спорів
Виходячи з викладеного та положень стст.8, 14, 55, 124, 143 Конституції, 17, 1831 КАС, до адміністративної юрисдикції належать спори стосовно рі¬шень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та орга¬нів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями держави та терито¬ріальних громад.
Відповідно до ч.1 ст.15 ЦПК «суди розглядають в порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства». Оскільки нормами КАС (без зазначення будь-яких винятків, зокрема й стосовно земельних правовідносин) передбачено, що спір між фізичними особами та суб’єктами владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій, бездіяльності розглядається за правилами адміністративного судочинства, він не може бути розглянутий за правилами ЦПК.
Відповідно до ст.12 ГПК господарським судам не підсудні спори, що виникають із публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного та адміністративних судів. Також із п.1 цієї статті законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо визначення підсудності справ з питань приватизації та з корпо¬ративних спорів» від 15.12.2006 №483-V виключено положення про під¬відомчість господарським судам справ у спорах про визнання недійсними актів з підстав, зазначених у законодавстві.
Тобто ні в господарських, ні в загальних місцевих судів не існує процесуальних підстав та можливостей для розгляду справ, де оскаржуються рішення, дії та бездіяльність суб’єктів владних повноважень, що здійснюють влад¬ні, управлінські функції, в тому числі і в царині земельних правовідносин.
Віримо в здоровий глузд, високу правову сві¬домість та фаховість наших колег-суддів і споді¬ваємося на припинення «спору про право» щодо розгляду земельних справ. Адже цей спір шкодить авторитету судової влади та вносить безлад у регулювання земельних правовідносин, в яких і так далеко до порядку.