Глухі кути на маршруті реформи

Створення багатоланкової контролюючої системи процесу не поліпшить

Перші кроки на шляху утвердження в Україні справедливого, неупередженого та безстороннього суду вже зроблено. Проте деякі питання судової реформи актуальні, як і раніше. Вони жваво обговорюються не тільки суддівською спільнотою, а й науковцями, юристами-практиками, громадянами, в засобах масової інформації.

Перші кроки на шляху утвердження в Україні справедливого, неупередженого та безстороннього суду вже зроблено. Проте деякі питання судової реформи актуальні, як і раніше. Вони жваво обговорюються не тільки суддівською спільнотою, а й науковцями, юристами-практиками, громадянами, в засобах масової інформації.

Нині стало зрозуміло: судова реформа в Україні опинилась у глибокій кризі, роботу судів справедливо критикують, тому не бракує й ідей щодо реформування системи. Хоча конкретні пропозиції щодо поліпшення ситуації є малоцікавими для тих, хто реально впливає на підготовку й ухвалення відповідних законів, мабуть, логічно прислухатися насамперед до думок самих суддів, які, знаючи зсередини стан справ у цій сфері, виступають за кардинальну зміну ситуації.

 

Низку таких ініціатив за дорученням суддів Апеляційного суду Харківської області висловив редакції «ЗіБ» голова цієї установи Михайло БОРОДІН.

 

Рішучий крок до… контролю

 

Судова влада є гарантом і безпосередньо відповідальна за вирішення конфліктів, які неминуче виникають у суспільстві. Вона не повинна поступатися своїм авторитетом ні законодавчій, ні виконавчій владі. Світовий досвід підтверджує, що стан судової влади, її роль у житті держави й усього суспільства — це лакмусовий папі­рець демократії та законності. Панування політики в судах не сприяє утвердженню престижу третьої гілки влади, не створює умов для належного захисту прав, свобод і законних інтересів громадян.

Ще в грудні 2006 р. на розгляд Верховної Ради внесені законопроекти «Про судоустрій України» та «Про статус суддів». А у квітні наступного року парламент об’єднав їх в один законопроект. Дехто вважає його рішучим кроком у плані реформування судоустрою. Насправді ж такі концептуальні положення не узгоджуються з Основним Законом, міжнародними стандартами, рішеннями Конституційного Суду, Концепцією вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, рекомендаціями Венеціанської комісії.

Не випадково на парламентських слуханнях з питань здійснення правосуддя, що відбулися 18 березня 2009 р., Голова Верховного Суду заявив, що за­пропоновані зміни можна розцінити як чергову спробу взяти суди під контроль. На його переконання, багато хто з тих, від кого реально залежить здійснення судової реформи, роз­глядають її як засіб для посилення свого впливу на суди. Під гаслом проведення судової реформи, спекулюючи на наявних проблемах, вони лобіюють зміни, що їм особисто вигідні, й водночас усіляко протидіють змінам, які є нагальними для держави і суспільства. На жаль, до цієї думки парламентарі так і не дослухались. У законотворців і мантієносців досі немає згоди у виборі нового маршруту для правосуддя.

Нині справедливо під­вищилися вимоги до ефективності діяльності судової системи. Це питання є також предметом наукових дискусій. Воно в умовах побудови правової держави, трансформації інституту судової влади через деякі обставини цієї проблеми набуло як першочергового практичного, так і теоретичного значення.

Насамперед у діяльності всіх складових влади не завжди враховуються соці­альні наслідки. Функціонування судової системи в умовах нових суспільних відносин набуло нової якості, а це потребує і нового підходу до оцінки ефективності діяльності. На жаль, в Україні й досі не проведено системного, грунтовного дослідження ефективності судової системи.

Однак чи можливо говорити про її ефективність в умовах хронічного недофінансування, коли на утримання судової влади виділяється значно менше коштів від потреб (так, у 2009 р. з держбюджету для судової влади виділено менш ніж 2 млрд грн., що становить 22% від реальних потреб)? Через катастрофічний брак коштів процес здійснення правосуддя взагалі може зупинитися.

 

У нецивілізованому становищі

 

Незалежність є важливою ознакою ефективності судової влади і має два рівні — зовнішній та внутрішній. Зовнішній рівень містить політичну й соціально-економічну незалежність.

Політична незалежність — це відсутність будь-якого впливу політичних партій та громадських рухів (ст.126 Конституції). Всі державні органи, установи, організації, органи місцевого самоврядування, громадяни та їхні об’єднання зобов’язані поважати незалежність судових органів і не посягати на неї (ст.11 закону «Про статус суддів» від 15.12.92).

Соціально-економічна незалежність судової влади гарантується особливим порядком фінансування суддів, їх матеріальним та побутовим забезпеченням, соціальним захистом.

Внутрішній рівень незалежності — це процес діяльності суду та статутні гарантії судів (ст.14 закону «Про судоустрій України» від 7.02.2002). Однак розмір заробітної плати не витримує критики. Відповідно до чч.7 і 8 ст.14 закону про судоустрій однією з гарантій самостійності судів і незалежності суддів є «належне матеріальне та соціальне забезпечення суддів». «При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу передбачених законом гарантій самостійності судів, незалежності та правової захищеності суддів».

Статтею 44 закону про статус суддів установлено, що зарплата служителів Феміди «складається з посадового окладу, премій, доплат за кваліфікаційні класи, надбавок за вислугу років та інших надбавок». При цьому постановами КМ з питань оплати праці суддів від 30.06.2005 №№513, 514, 516, від 3.09.2005 №865 в основу посадового окладу судді покладено розмір мінімальної зарплати.

Одночасно постановами КМ «Питання оплати праці вищих посадових осіб України, окремих керівних працівників органів державної влади і органів місцевого самоврядування та суддів» від 21.12.2005 №1243, «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України з питань оплати праці керівників судів» від 31.12.2005 №1309 та «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2005 р. №856 «Про оплату праці та щомісяч­не грошове утримання суддів» від 31.12.2005 №1310 передбачено, що розміри посадових окладів суддів установлюються, виходячи з розміру міні­мальної зарплати 332 грн., а в разі її подальшого підвищення перерахунок не проводиться. Тобто щорічне поетапне збільшення розміру мінімальної зарплати, що передбачається законами про державний бю­джет, не призводить до збільшення розміру заробітної плати суддів.

Постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 21.05.2008 №2/174, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.08.2009 (див. №5 «ЗіБ». — Прим. ред.), визнані незаконними постанова КМ №1243 у частині встановлення розміру посадового окладу суддів та пп.4-1 постанов №1310 та №856. Отже, рішення набрало законної сили, проте заборгованість по зар­платі не погашена дотепер, її нарахування проводиться без уваги на рішення суду. Отже, судді поставлені в таке становище, що змушує їх задля захисту своїх прав та законних інтересів звертатися в суди, тобто до своїх колег. Такі факти не притаманні жодній цивілізованій державі.

 

Чим більше інстанцій, тим заплутаніший спір

 

Найважливішим завданням є якість судочинства. Однак нинішня система судоустрою є недосконалою. Склалася тривожна ситуація, коли кількість судів і людей у мантіях збільшується, а справи з правосуддям не покращуються. Судова влада роз’єднана організаційно і процесуально. Фактично діє три автономні судові системи — загальних, адміністративних та господарських судів, у яких, зо­крема, різні процедури розгляду справ. Звичайно, це вкрай негативно позначається на оперативності та якості здійснення правосуддя.

Наприклад, 3 квітня 2009 р. була прийнята постанова спільного засідання Президії ВС та президії Ради суддів №7 «Про стан здійснення судочинства адміністративними судами». Встановлено, що за 2007 р.— перше півріччя 2008 р. для Вищого адмі­ністративного, Львівського апеляційного, Львівського та Івано-Франківського окружних адміністративних судів, у яких вивчався стан здійснення судочинства, характерними є непоодинокі випадки порушення ними правил підсудності та вихід за межі компетенції (стст.1, 17, 18 Кодексу адміністративного судочинства). Виявлено численні випадки розгляду цими судами по суті справ, які підлягають розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства.

Верховний Суд неодноразово скасовував рішення Вищого адміністративного суду, ухвалені, зокрема, в земельних спорах, спорах щодо права власності на інші об’єкти нерухомого майна, у зв’язку з непідсудністю таких справ адміністративним судам. Натомість Вищий адмінсуд продовжував розглядати такі справи за правилами КАС.

Безумовно, спеціалізацію в судах проводити потрібно. Проте судова реформа не повинна йти шляхом нескінченного створення нових судів, вона має запроваджувати еволю­ційні механізми єдиної для всієї держави судової практики, тобто однакового розуміння змісту одного й того ж закону всіма судами.

За вказаним вище законопроектом, передбачається створення 14 видів судів і п’ятьох систем. В обласному центрі може бути до 8 судів. Додатково два вищі суди — кримінальний і цивільний — з’являться в м.Києві. Щоб звернутися до Верховного Суду, спочатку треба буде пройти Європейський суд з прав людини. Тобто ВС перетвориться в «почесний», віддалений від людини орган, й у випадку здійснення судової реформи в її теперішньому баченні буде виконувати дві функції — приймати постанови Пленуму і переглядати справи за винятковими обставинами. Неважко спрогнозувати, що нас у цьому випадку чекає остаточне зруйнування судової влади.

Створення чотириланкової судової системи можна визнати серйозною помилкою. Практика свід­чить: чим більше судів переглядає справу, тим заплутанішим і, отже, невирішеним стає спір між сторонами. У судочинстві багатьох демократичних країн діє правило так званої по­двійної підсудності, згідно з яким одна й та сама справа не може розглядатися більш ніж двома інстанціями. Тільки окремі справи, які є важливими з погляду формування єдиної судової практики, можуть бути предметом розгляду найвищої судової інстанції. До речі, таке правило до прийняття нового Цивільного процесуального кодексу 2004 р. існувало і в судочинстві України.

 

Керівництво з конфліктом

 

Стан здійснення судочинства в державі значною мірою залежить від того, наскільки ефективно і дієво працюють органи суддівського самоврядування. З огляду на це викликає занепокоєння питання щодо призначення голів судів на адміністративні посади.

Рішенням Конституційного Суду від 16.05.2007 №1-рп/2007 визнано неконституційним положення ч.5 ст.20 закону про судоустрій, відповідно до якого голова та його заступники призначаються на посади та звільняються з посад Президентом. Запропоновано Верховній Раді вирішити це питання на законодавчому рівні.

Для врегулювання цього питання 30 травня 2007 р. парламент прийняв не закон, а постанову «Про тимчасовий порядок призначення суддів на адміністративні посади та звільнення з цих посад», якою тимчасово, до законодавчого врегулювання, Вищу раду юстиції уповноважено призначати і звільняти суддів з адмі­ністративних посад.

Щоб не дати втягнути суди в політичне протистояння, запобігти непо­правній шкоді авторитету правосуддя і держави, наступного дня Рада суддів прийняла рішення №50 про тимчасовий порядок призначення нею суддів на адмінпосади в судах загальної юрисдикції та звільнення з цих посад (крім адмі­ністративних посад у Верховному Суді). Також були внесені зміни до Положення «Про Раду суддів України» стосовно порядку розгляду цього питання.

Таке рішення РСУ є правильним і сприяє незалежності судових органів. Крім того, слід нагадати: законодавчо це питання не ви­рішене дотепер.

Що стосується призначення Голови ВС, то вбачається за доцільне віднести це питання до компетенції з’їзду суддів. Строк не повинен перевищувати 5 років з можливістю перебування на цій посаді не більш як два строки поспіль. При цьому з огляду на те, що статус суддів усіх рівнів однаковий, і підхід у формуванні судів, призначенні суддів та призначенні їх на адміністративні посади повинен бути послідовним і основуватися на єдиних принципах.

Голова Верховного Суду повинен бути не тільки лідером свого колективу, а й усіх суддів України. Ми виступаємо категорично проти вибору керівництва колективами судів. Реалії сьогодення такі, що на адмінпосади не матимуть шансу бути обраними насамперед принципові, вимогливі судді.

До того ж більшість ра­йонних судів, особливо сільські, складаються з 3—5 суддів. Обрання керівників у них неминуче призведе до конфліктів, що безумовно позначиться на функціонуванні судів, а голови установ опиняться в заручниках колективів.

 

Непотрібне — ліквідувати!

 

Судова реформа повинна починатися з місцевих судів. Образно кажучи, ра­йонні суди створюють судову продукцію. Всі інші фактично виконують контрольні функції та по суті приймають лише 1% рі­шень. Тому створення багатоланкової контролюючої системи до поліпшення правосуддя не приведе.

Ми, судді, часто ставимо собі питання: яку судову систему побудували б ми, якби це було в нашій владі? Насамперед слід ліквідувати, як непотрібні, вищі суди. Робота Вищого господарського та Вищого ад­міністративного судів, проблеми з їхніми керівниками наочно показують, що законодавець породив конфлікт між ними і Верховним Судом. З утворенням Вищих цивільного та кримінального судів цей процес тільки погіршиться.

Та й навіщо нам вищі суди, які фактично, образно кажучи, женуть суцільний брак? Наприклад, у 2007 р. з перевірених 351 постанов та ухвал ВГС Верховним Судом скасовано 295, або 84% тих, що перевірялись (у 2006 р. — 90,9%; у 2005 р. — 87,7; у 2004-му — 86; у 2003 р. — 91,6%).

Необхідно ліквідувати автономію адміністративних судів. Спеціалізацію з розгляду справ, які випливають із адміністративно-правових відносин, проводити в межах судів загальної юрисдикції. Взагалі з адмінсудами склалася дивна ситуація. З одного боку, вони існують, а з другого — більшість справ, що випливають з адміністративно-правових відносин, розглядають суди загальної юрисдикції.

Наприклад, у Київському районному суді м.Харкова працюють 19 суддів, у кожного з них від 50 до 70% справ — адміністративні. Такий стан речей характерний для багатьох районних судів.

 

Ближче до народу — більше миру

 

Деякі українські фахівці (зокрема, В.Бринцев, О.Гетманцев, В.Кампо, В.Тертишник, Д.Шигаль, В.Шишкін), частина суддівського корпусу вважають: аби зменшити навантаження на місцеві суди й надати додаткові гарантії доступності правосуддя для населення, необхідно створити інститут мирових суддів. Створення цього інституту передбачено і законом «Про внесення змін до Конституції України» (ст.136), який був винесений Президентом на загальноукраїнське обговорення.

На мій погляд, така пропозиція заслуговує всілякої підтримки. На розгляд мирових суддів можна передати близько 80% ци­вільних і кримінальних справ, які розглядаються на теперішній час районними судами, та всі справи, що пов’язані з адміністративними правопорушеннями.

За районними судами слід закріпити розгляд по першій інстанції актуальних цивільних, кримінальних справ та всі справи, що випливають з адміністративно-правових відносин. Судові рішення, ухвалені мировими суддями, можуть бути переглянуті в апеляційному порядку ра­йонним судом, який вправі прийняти будь-яке рішення, за винятком направлення справи на новий роз­гляд. Рішення районного суду, прийняте в апеляційному порядку, може бути переглянуто обласним судом у касаційному порядку, і таке рішення має стати остаточним.

Таким чином, у біль­шості цивільних, кримінальних справ правосуддя закінчуватиметься на місцевому рівні, як на теперішній час на законодавчо закріпленому рівні це відбувається у справах про адміністративні правопорушення.

Рішення, ухвалені ра­йонними судами по першій інстанції, в порядку апеляції має переглядати відповідний апеляційний суд та (через жорстку систему допуску в порядку касації) Верховний Суд.

Нинішній порядок призначення суддів Президентом на п’ятирічний строк з подальшим обранням безстроково Верховною Радою повною мірою виправдав себе і на сьогодні є оптимальним. Що ж стосується мирових суддів, то їх повинен обирати народ.

Зазначеними мірами ми наблизимо суди до народу. Підвищиться ефективність правосуддя, буде ліквідована порочна судова практика — направлення справ на новий роз­гляд.

Безумовно, в цій статті висвітлені далеко не всі питання судової реформи, окремі пропозиції не є безспірними. Однак і вони мають право на існування.