О.ПАСЕНЮК: «Тиск на суди у справах, де стороною виступає держава, існує і зараз

Природно, що для адмінсудів ця проблема лише загостриться»

За логікою законодавця, вже третій місяць в Україні має працювати система спеціалізованих адміністративних судів, головним завданням яких є розв’язання спорів у сфері публічного права — між громадянами або юридичними особами та державними органами. Проте реально маємо лише дві її ланки — Вищий адміністративний суд та Судову палату в адміністративних справах Верховного Суду.

Чому так сталося і коли ж нові суди відкриють свої двері перед громадянами — про це ми поцікавилися в голови Вищого адміністративного суду, заслуженого юриста України Олександра Пасенюка.

— Олександре Михайловичу, то чи працюють уже адміністративні суди?

— Відповідно до закону «Про судоустрій України», прийнятого ще 7 лютого 2002 року, систему адміністративних судів — Вищий, апеляційні та місцеві окружні адмінсуди — слід було сформувати протягом трьох років. Тобто сьогодні всі вони мали би повноцінно працювати.

Наразі ж із усієї вертикалі адміністративних судів, яка має бути запроваджена в Україні, працює лише Вищий адміністративний суд як касаційна інстанція. Також створена Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду (до її повноважень належить перегляд адміністративних справ за критеріями, визначеними в Кодексі адміністративного судочинства).

— І чому за 3 роки ми, як виявилося, не встигли підготуватися до запровадження нової спеціалізації в судочинстві?

— Створення апеляційних та окружних місцевих адмінсудів стримувалося тривалим неприйняттям КАС, його безпідставним ветуванням Президентом. Отже, зараз у касаційному порядку адміністративні справи розглядає ВАСУ, а от адміністративні справи по першій і другій інстанціях дотепер розглядають суди загальної юрисдикції та господарські суди.

— Коли ж система запрацює на всі 100%?

— Маю надію, що вже в ІІ півріччі наступного року працюватимуть й апеляційні, й окружні місцеві адмінсуди. Зараз формується резерв суддів, деякі вже пройшли Вищу кваліфікаційну комісію суддів, а також отримали схвалення Комітету з питань правової політики.

Паралельно разом із Державною судовою адміністрацією проводиться робота щодо забезпечення адміністративних судів приміщеннями в усіх регіонах країни. На 90% адмінсуди приміщеннями забезпечені. Щоправда, вони потребують радикальної перебудови й ремонту, щоб бути пристосованими для здійснення правосуддя на належному рівні.

— Чи узгоджені між собою КАС, ЦПК та ГПК? Деякі фахівці стверджують, що перший кодекс спричинив складне процесуальне протиріччя.

— Я не можу погодитися з такою оцінкою. Так, дійсно, є проблема, яка виникла у зв’язку з набранням чинності кодексом, — розмежування повноважень між загальними, господарськими й адміністративними судами. Але ми, сподіваюся, її вирішимо разом із Вищим господарським і Верховним судами без законодавчого втручання, шляхом визначення категорій спорів за предметною та суб’єктивною ознаками справ, за природою спорів, що належать до різної юрисдикції. Необхідно тільки визначити правильні вихідні критерії.

— Які положення КАС, на вашу думку, лише шкодять інтересам правосуддя?

— У цілому я вважаю кодекс цілком нормальним для ефективного розгляду адміністративних справ. Він уніфікований із ЦПК.

Звісно, є певні мінуси. Зокрема, не дуже вдало виписані деякі положення глави 2 розділу ІV КАС, що регулює касаційне провадження. Так, подання касаційної справи безпосередньо до Вищого адмінсуду без додання до неї копій оскаржуваних судових рішень на практиці призводить до того, що касаційне провадження нерідко відкривається помилково. Було б значно ефективніше, якби касація подавалася безпосередньо до суду першої інстанції, як було раніше, а той, своєю чергою, направляв би її до ВАСУ разом зі справою.

Є й інші недоліки, які, впевнений, із часом будуть усунені.

— Що нового для громадян обіцяє адміністративне судочинство?

— Цікавого й нового в кодексі чимало. Так, до адміністративних судів можна оскаржити не лише дії чи бездіяльність державних органів, органів місцевого самоврядування чи службових осіб, а й будь-які нормативно-правові акти щодо їх незаконності або невідповідності правовому акту вищої юридичної сили. При цьому ст.117 КАС передбачена можливість зупинення дії оскаржуваного акта до винесення судом рішення по суті справи.

Певна річ, цим можуть скористатися нечисті на совість чиновники, політики тощо, яким вигідно буде на певний період загальмувати дію того чи іншого правового акта. Але суд застосовуватиме ці заходи тільки у випадках, коли буде існувати очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача. Тобто тоді, коли в самому акті чи рішенні є очевидні ознаки протиправності.

За старої процедури в таких випадках у судів не було права вибору, і дія акта чи рішення призупинялася автоматично, в обов’язковому порядку.

Прогресивною можна назвати і ст.71 кодексу, в якій сказано, що «суд може збирати докази з власної ініціативи». Принцип змагальності чи не вперше в нашій країні доповнений принципом офіційного з’ясування обставин справи. З проханням до суду зібрати певні докази може звернутися позивач, в якого значно менше можливостей для відстоювання своїх справ. Отже, суд активно братиме участь у процесі, при цьому захищаючи права особи, яка оскаржує рішення чи дію державного органу.

Ще одна новела для публічно-правових спорів — мирова угода в суді. Її можуть укласти сторони з метою повного або часткового вирішення спору, крім випадків, коли оскаржується нормативно-правовий акт.

Крім цього, кодекс забороняє відмову в розгляді та вирішенні адмінсправи з мотивів неясності або відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини. В такому випадку суд послуговується аналогією права.

Особливістю адмінсудочинства є й скорочені строки розгляду справ, і більша, порівняно з іншими судами, прозорість розгляду справ, ефективніше застосування принципу змагальності сторін, також застосування принципу верховенства права при розгляді справ. Наприклад, згідно зі ст.8 кодексу адмінсуд має, зокрема, враховувати практику Європейського суду з прав людини.

— З огляду на недавнє рішення Євросуду у справі «Гонгадзе проти України» чи буде використовуватися нашими судами як орієнтир сума призначеної в цій справі компенсації в 100000 євро за порушення права на життя та неналежне розслідування? Адже аналогічні «загадкові» вбивства мали місце, зокрема, у «справі Александрова».

— Загалом адміністративні суди при розгляді справ своєї юрисдикції обов’язково будуть враховувати рішення Європейського суду, оскільки вони є підставою для перегляду Верховним Судом таких справ за винятковими обставинами. А саме — визнання судових рішень міжнародним судом, юрисдикція якого визнана Україною, такими, що порушують міжнародні зобов’язання нашої держави. Більш детально коментувати справи Гонгадзе та Александрова я не можу, бо вони належать до кримінальної юрисдикції, а не до адміністративної.

— Чотирирівнева система судочинства. Досвід її застосування в господарських судах доводить, що вона занадто громіздка і не дозволяє ефективно захищати права суб’єктів господарювання. Як ви вважаєте, чи не зашкодить така система становленню адміністративного судочинства?

— На мою думку, рівень ефективності правової системи можна визначити кількістю справ, що розглядаються судами на місцевому рівні. Чим більше справ вирішується в судах першої інстанції і не мають подальшого оскарження у вищих судах, тим ефективнішою вважається судова система. В Україні ж до 80% справ доходять до найвищої інстанції — навіть найдрібніші та неістотні! Звісно, це збільшує завантаження судів і знижує ефективність роботи.

Я вважаю, що реальний вихід із цього — реформування процесуального законодавства, а не створення нових судів чи збільшення кількості суддів. Слід обмежити доступ до касаційного оскарження. Крім того, в Судової палати в адміністративних справах ВСУ більш обмежені критерії перегляду адмінсправ, ніж у повторній касації Судової палати в господарських справах, передбаченої Господарським процесуальним кодексом.

— Донедавна керівництво вашого «конкурента» — ВГСУ — намагалося залишити у своїй юрисдикції низку питань, пов’язаних з податковими спорами. Потім лобіювало відкладення передання таких справ до адміністративних судів. На чому зупинилися?

— Я не назвав би суддів ВГСУ нашими конкурентами, радше колегами. Звісно, суд будь-якої юрисдикції буде болісно сприймати те, що частину раніше підсудних йому справ віддають до іншої інституції.

Дійсно, передання справ щодо податкових та інших спорів адміністративної юрисдикції до нашого суду дещо затягнулася. Але не тому, що ВГСУ силою тримає в себе ці справи. Проблема в самому КАС, в якому чітко не прописані повноваження Вищого господарського та апеляційних судів на перехідний період з розгляду адмінсправ.

Саме тому вже внесені зміни до кодексу — до розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення», відповідно до яких у перехідний період, до створення апеляційних та місцевих окружних адміністративних судів, адміністративні справи будуть розглядати загальні та господарські суди (див. стор.8. — Прим. ред.). Відбуватиметься це як і раніше за старою підвідомчістю, але за правилами КАС. А касаційною інстанцією для єдності судової практики визначено Вищий адмінсуд. Але вже зараз ВГСУ готує для передання нашому суду кілька тисяч справ.

— Чи не виникне через таку «подвійну» підпорядкованість конфліктів між юрисдикціями, коли загальні або господарські суди першої та другої інстанцій ігноруватимуть вказівки ВАСУ, натомість керуючись практикою Пленуму ВСУ чи президії ВГСУ? Як ви збираєтесь упливати на тих суддів, які ухвалюватимуть у цей перехідний період помилкові рішення?

— Дійсно, таких конфліктів на початку діяльності адміністративних судів уникнути буде неможливо. Але коригувати судову практику може тільки найвищий судовий орган України — Верховний Суд, до повноважень якого належить перегляд спорів за винятковими обставинами, а саме — неоднозначного застосування судами різних юрисдикцій однієї і тієї самої норми права. Що стосується судової практики ВСУ, то її застосовують суди всіх юрисдикцій нашої країни. А за прийняття помилкових рішень чинним законодавством передбачена відповідальність суддів у будь-якому випадку.

— Ваш досвід роботи в Міністерстві юстиції не зашкодить захисту інтересів громадян від державних органів, того ж Мін’юсту?

— Досвід роботи в держорганах швидше допомагатиме, ніж шкодитиме. Я працював не лише в Міністерстві юстиції, а й у Кабінеті Міністрів, в Адміністрації Президента і завжди відповідав за судову систему, займався проблемами судово-правової реформи. Це нормальний досвід західних країн, коли голова адміністративного суду не лише досвідчений юрист, суддя, а й тривалий час пропрацював на держслужбі.

— Як ви вважаєте, завдання суду, який ви очолюєте, — захищати інтереси держави і суспільства чи інтереси окремого громадянина, навіть якщо вони шкодять тій самій державі?

— Завданням адміністративного суду насамперед є захист прав, свобод та інтересів простого громадянина, а також юридичних осіб у сфері управлінської діяльності від порушень із боку державних органів та їхніх посадових осіб. Наш суд покликаний забезпечити конституційне право громадянина вирішувати спір не лише з фізичною чи юридичною особою, а й з державою.

Адміністративний суд виступає в ролі арбітра між громадянином і владою, стає гарантією рівності прав громадянина і держави. Тобто адміністративне судочинство фактично скасовує нерівність між державою і громадянином, оскільки процесуальні права й обов’язки в обох сторін при розгляді адміністративної справи рівні. Мета адміністративного судочинства — не притягувати винних осіб до відповідальності, а поновлювати порушені права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб.

— Чи не тиснутиме на суддів і вас як голову ВАСУ, зокрема, конфлікт інтересів: ухвалюючи рішення у справі щодо податків чи зборів на користь підприємця, ви автоматично позбавлятимете державу певних надходжень. І коли ви будете доводити в тому ж Мінфіні необхідність 100%-го фінансування системи адмінсудів, вам можуть дорікнути, що суд своїми рішеннями «не сприяв» наповненню бюджету…

— Така тенденція тиску на суди існує і зараз при розгляді справ, де стороною виступає держава. Природно, що в нашій юрисдикції ця проблема стоятиме більш гостро. Тому в ході судової реформи слід ще більш наголошувати на закріпленні незалежності судів і суддів.

— Як ви будуватимете відносини зі ЗМІ? Буде ВАСУ відкритим чи, навпаки, намагатиметься вирішуватиме питання без запрошення журналістів?

— Вищий адміністративний суд не так давно розпочав роботу, але вже довів, що відкритий для ЗМІ, а отже, для всіх громадян України. Наприкінці жовтня на розгляди «п’ятіркою» суддів перших справ були запрошені журналісти з центральних телеканалів, преса.

Ми розповідаємо як про саме адмінсудочинство, так і про його розвиток в Україні, про проблеми та надбання. З часом залюбки розповідатимемо журналістам про цікаві резонансні справи. Вже сьогодні жодного тижня не минає без інтерв’ю, прямого ефіру або коментарю.

Адміністративний суд — особливий, бо спори з державою — особливі спори. Тому він має бути доступний і зрозумілий кожному українцю, а без засобів масової інформації цього неможливо досягти.

— Невдовзі судова система відзначає своє професійне свято. Ваші побажання колегам — читачам «ЗіБ».

— До свята бажаю своїм колегам того ж, чого побажав би й собі: зростати в професійному плані, своєю повсякденною працею наближати нашу країну до дійсно правової та демократичної. Та, попри усталений вислів «не помиляється той, хто нічого не робить», все-таки не припускатися помилок при винесенні рішень. А ще — належних умов праці, бо копіткій, відповідальній роботі судді надзвичайно шкодять, наприклад, аварійне приміщення замість робочого місця та відсутність житла. І звісно ж, здоров’я, всіляких гараздів та наснаги! Хай щастить!

Розмову вів
Роман Чимний