Апробація європейською оцінкою

Володимир ПИЛИПЕНКО: «Непорозуміння можуть виникнути лише від небажання співпрацювати»

При творенні нових нормативних актів чи внесенні змін до старих потрібно брати до уваги думки не тільки вітчизняних, а і європейських фахівців. Нашій країні в цьому допомагає дорадчий орган Ради Європи, який дає висновки щодо відповідності законопроектів стандартам та цінностям Старого світу, — Європейська комісія «За демократію через право». Так, експертна оцінка закону «Про судоустрій і статус суддів», який дав старт змінам у житті української Феміди, вказала на певні помилки і вивела наших реформаторів на правильний шлях.

І хоча деякі висновки Венеціанської комісії викликають дискусії в суспільстві, її роль у намаганнях України дотримуватись євростандартів неоціненна. Як же розвивалися відносини нашої країни з комісією у 2010 році, коли розпочалися судова та конституційна реформи?

Ці та багато інших запитань, пов’язаних з діяльністю Венеціанської комісії, цікавлять сьогодні українців. На них в ексклюзивному інтерв’ю нашому тижневику відповів член Комітету ВР з питань правосуддя, заступник члена Постійної делегації ¬України в Парламентській асамблеї Ради Європи Володимир ПИЛИПЕНКО.

«Наївно думати, що комісію можна використати для «завалення» чи підтримки конкретного закону»

— Володимире Пилиповичу, дуже важливим аспектом співпраці України з Радою Європи є використання експертного потенціалу цієї орга¬нізації. Перш за все мова йде про висновки Європейської комісії «За демократію через право». За роки членства нашої держави в Раді Європи вітчизняні законодавці мали можливість скористатись оцінками експертів цієї комісії щодо цілої низки важливих законодавчих актів. Затребуваними були висновки Венеціанської комісії під час розробки проектів Конституції, законів «Про прокуратуру», «Про Конституційний Суд України», «Про політичні партії», «Про судоустрій і статус суддів». Як розвивалися відносини України та Венеціанської комісії в минулому році?
— Сказати, що відносини були тісні — означає не сказати нічого. Фактично найбільше уваги у 2010 році Венеціанська комісія приділяла саме Україні. Так, з приводу законодавства нашої держави дорадчий орган Ради Європи дав 4 висновки. Це в середньому вдвічі більше, ніж щодо інших держав-учасниць. Для порівняння: щодо Сербії — 3 висновки, Вірменії, Киргизстану — по 2, ще кількох держав — по 1 висновку.
Разом із цим протягом останніх 3 років увага комісії до України була ще пиль¬нішою: у 2007 та 2009 роках — 8 висновків (на фоні середнього показника — 2—3 висновки). Загалом у період з 2005 до 2010-го Венеціанська комісія «перевіряла» нашу країну 30 разів. Це більше від усіх інших держав-учасниць, на другому місці — Вірменія, в якої 17 експертиз.
Таку ситуацію можна було б пояснити моніторингом ситуації в Україні, якби під моніторингом також не перебували Росія (2 висновки за останні 5 років, обидва — у 2005-му), Грузія та Вірменія (вдвічі менше висновків), Молдова (14 висновків за 5 років).
Проте причина, як завжди, значно простіша: ми самі провокуємо таку увагу. Венеціанська комісія виготовила лише 4 висновки за останні 5 років на вимогу моніторингового комітету ПАРЄ. Про надання всіх інших висновків просили або міністерства, або Голова Верховної Ради, або Секретаріат Президента. Доходило навіть до того, що із запитами стосовно оцінки законопроектів зверталися комітети Верховної Ради та допоміжні органи при главі держави.
Фактично це суперечить статуту Венеціанської комісії, який передбачає, що суб’єктом звернення може бути тільки держава (від імені якої згідно з нашою Конституцією діє Президент), а не посадові особи органів державної влади. Хоча той же статут не забороняє комісії приймати такі звернення.
— Чи повинна Україна дослухатися до ви¬сновків Венеціанської комісії, які надані на вимогу суб’¬єктів, котрі  згідно зі статутом Венеціанської комісії не мають права звертатися до неї?
— А як інакше? Якщо комісія взялася проводити юридичну експертизу законопроекту або чинного нормативно-правового акта, така робота обов’язково закінчиться прийняттям висновку. І тут уже неважливо, хто просив її здійснити аналіз. Важливо те, що цей орган має загальнови¬знаний у світі авторитет, тому з думкою комісії необхідно рахуватися.
— Ви не відкидаєте того варіанта, що Венеціанську комісію можуть використовувати певні посадові особи, так би мовити, для досягнення власних цілей, для по¬літичної гри чи боротьби? Наприклад, не подобається комусь прийняття того чи іншого закону — звертаються до Венеціанської комісії, аби свою позицію під¬кріпити висновками «європейського арбітра».
— Бажання використати Венеціанську комісію для досягнення своїх інтересів і реальне використання цієї міжнародної організації — це дві різні речі. І якщо перша цілком можлива, то друга — категорично ні.
Наївно думати, що комі¬сію можна використати у своїх інтересах для того, щоб «завалити» чи підтримати якийсь закон. Це сов¬кове мислення, пережиток нашої пострадянської ментальності. Так може думати лише той, хто не має ніякого уявлення про Венеціанську комісію, про організацію її роботи, хто ні разу не був присутній на її засіданнях.
Ця організація складається з абсолютно незалежних експертів-правників. Вони незалежні не тільки від керівних органів комісії, інших європейських інституцій, а й від держав, що делегували їх туди. Серед членів комісії — відомі науковці, голови конституційних судів, члени парламентів, тобто люди самі по собі незалежні.
Тому «використання» Венеціанської комісії закін¬чується відразу після того, як відповідний запит щодо правової експертизи надходить до секретаріату цієї організації. До речі, на підтвердження моїх слів говорять і всі висновки комісії щодо України. Ви не знайдете жодного висновку, який би в категоричній формі критикував законопроект або, навпаки, ви¬хваляв його. Кожне експерт¬не рішення виважено показує як позитивні риси, так і недоліки оцінюваного документа.

«Члени Венеціанської комісії завжди готові вислухати альтернативну точку зору»

— Ви — заступник члена Постійної делегації України в Парламент¬ській асамблеї Ради Європи і, звичайно, знаєте процес підготовки висновків Венеціанської комісії зсередини. Розкажіть, як це все відбувається поетапно. Яка роль представників нашої держави в цьому процесі?
— Процес надзвичайно простий і демократичний. Коли до комісії надходить запит щодо експертизи чи то законопроекту, чи то вже чинного закону або ж комісію просять дати правову оцінку певній ситуації в державі, то будь-хто із членів комісії чи їхніх заступників може виявити бажання працювати над проектом ви¬сновку. Члени дорадчого органу Ради Європи зазвичай готують проекти ви¬сновків з тих питань, спеці¬алістами в яких вони є.
Так, фахівці з конституційного права не готують проекти щодо питань судоустрою чи виборів, а спеціалісти з виборчого права не проводять експертизи законодавства про адвокатуру чи прокуратуру. І мова не йде про те, що хтось із них не має достатнього рівня кваліфікації в тому чи іншому питанні. Справа — у внутрішній етиці поведінки.
Під час роботи над проектом висновку члени комісії та залучені експерти ОБСЄ спілкуються з державними органами, а в разі необхідності — і з політичними партіями, з опозицією. Таким чином вони отримують не тільки юридичний аналіз, а й інформацію про позиції всіх ключових учасників суспільно-політичних відносин держави щодо поставленої проблеми. І будьте певні, все це так чи інакше відображається в проектах ви¬сновків. Лише тоді, коли члени комісії виходять на узгоджений єдиний проект висновку, він подається на затвердження на пленарне засідання.
— Чи часто виникають непорозуміння при підготовці висновків Ве¬неціанської комісії? Чи завжди експертам, які виїжджа¬ють у країну, що зробила запит, удається знайти спільну мову з владою? Чи завжди представникам комісії вдається об’єктивно оці¬нити ситуацію? Можливі труднощі при перекладі українського закону на іншу мову? При перекладі не втрачається суть конкретної норми?
— Непорозуміння можуть виникнути тільки від небажання співпрацювати з Венеціанською комісією. Ця організація відкрита для співпраці з усіма органами влади та політичними силами. Так само відкриті й проекти висновків, які вона готує. Якщо держава вважає, що в проекті висновку неправильно відображена якась правова ситуація, відповідні державні органи можуть звернутися до комісії з аргументованими запереченнями і запропонувати свої поправки до проекту висновку. Хочу відзначити, що члени Венеціанської комісії завжди готові вислухати альтернативну точку зору та нерідко погоджуються зі слушними поправками.
— За запитом Конституційного Суду комісія може давати висновки amicus curiae, в яких аналізується судова практика в різних країнах чи міжнародне право у справах, які розглядає КС. Дорадчий орган Ради Європи не дає відповіді на питання конституційності оспорюваної національної норми, а обмежується у своєму ви¬сновку лише розглядом питань порівняльного і міжнародного права. Чи часто Україна зверталася по ви¬сновки amicus curiae?
— Мені нічого не відомо про такі випадки. Точно можу сказати, що останні 10 років Конституційний Суд до Венеціанської комісії не звертався. Та навіть якби й були такі запити, вони не були б обов’язкові для врахування Конституційним Cудом і мали б радше консульта¬ційний характер.

«Ще 2—3 роки тому влада не сприймала Венеціанську комісію як свого партнера»

— У жовтні минулого року Європейська комісія «За демократію через право» дала висновок щодо закону «Про судоустрій і статус суддів». Реакцією на зауваження комісії (своєрідним першим кроком) стало прийняття акта «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (щодо спе¬ціальної підготовки кандидатів на посади суддів)». Другий крок парламентарів — проект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення роботи Верховного Суду України». Як ви вважаєте, чи всі рекомендації Венеціанської комісії щодо ролі Верховного Суду були враховані?
— Проведення судової реформи передбачає не тільки нову редакцію закону, який регулює питання судоустрою чи статусу суддів. Це набагато масштабніше завдання, яке передбачає і внесення змін до Конституції. Слід також відзначити, що повноцінна судова реформа не можлива без реформування су¬міжних інститутів — адвокатури та прокуратури.
Безумовно, втілення деяких рекомендацій комісії потребує внесення змін до Основного Закону, а це вже складніший процес. Я маю на увазі рекомендації стосовно мінімального віку, з якого особа може претендувати на заняття посади судді, скорочення строку першого призначення, ¬окремі питання щодо кількісного представництва суддів у Вищій раді юстиції, зменшення ролі Верховної Ради в призначенні суддів тощо.
Практично всі слушні пропозиції Венеціанської комісії щодо вдосконалення закону «Про судоустрій і статус суддів», які можна імплементувати в законодавство, вже фактично ¬опрацьовані й найближчим часом будуть унесені до парламенту главою нашої держави. Показовим є те, що така законодавча ініціатива виходитиме саме від Президента, який приділяє досить багато уваги налагодженню співпраці з комі¬сією. Не помилюсь, якщо скажу: саме минулий рік став переломним у наших відносинах з комісією. На жаль, ще 2—3 роки тому влада не сприймала цю організацію як свого партнера.
Радує те, що ситуація змінилася на краще. Це, до речі, відчули і в Страсбурзі.
Стосовно Верховного Суду. Сьогодні до другого читання готується законопроект №7447, який так і називається: «щодо покращення роботи Верховного Суду». Більшість його положень ураховують висновок комісії щодо діяльності найвищої судової інстанції нашої держави. Законопроект уже отримав схвальні відгуки від керівництва Верховного Суду. Більше того, я особисто до другого читання запропонував низку поправок, які теж узгоджуються з рекоменда¬ціями консультативного органу Ради Європи та будуть позитивно сприйняті і суддями.
Зокрема, пропонується збільшити кількість суддів Верховного Суду до 44, іншою поправкою збіль¬шується кількість заступників Голови ВС та додатково вводиться посада Першого заступника.
— Чи погодиться українська законодавча влада врахувати всі 28 рекомендацій щодо вдосконалення закону «Про судоустрій і статус суддів», зазначених у висновку Європейської комісії «За демократію через право»?
— Я можу запевнити, що буде врахована переважна більшість рекомендацій. Все, що не потребує внесення змін до Конституції та є слушним, буде ухвалено найближчим часом.
До речі, я б не рахував, скільки рекомендацій взято до уваги, а скільки — ні. Адже справа не в кількості, а в якості. Про це також заявив і секретар комісії Томас Маркерт на її останньо¬му засіданні: «Не потрібно зіставляти, що комісія відзначила 28 негативних моментів закону і лише 4—5 позитивних. Набагато важливіше те, що за якістю і своїми наслідками для української судової системи ці кілька моментів значно переважають».
Його слова — відповідь тим, хто, не розібравшись, розмахує висновком Венеціанської комісії щодо судової реформи, лякаючи згортанням демократії.

«Захопившись кодифікацією, ми ризикуємо підійти до парламентських виборів без реформованого закону»

— Ви входите до складу робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори, створеної Президентом 2 листопада 2010 року. На вашу думку, на якому етапі сьогодні перебуває виборча реформа в Україні?
— Нині ще зарано говорити про якісь успіхи, адже відбулося всього кілька засідань робочої групи. Проте й ті зустрічі, що про¬йшли, показали великий інтерес усіх членів групи і запрошених представників до реформи закону про вибори до парламенту. У нас відбувається дійсно від¬крита дискусія щодо багатьох моментів. Мається на увазі питання агітації, формування виборчих комісій, фінансування виборчого процесу. Можу лише сказати, що процес напрацювання закону йде досить продуктивно. Ми сподіваємося вже навесні мати цілісний проект, який передамо для попереднього обговорення.
— Як ви ставитеся до пропозиції Венеціанської комісії включити до складу робочої групи представників опозиційних партій та громадянського суспільства?
— Дуже позитивно. Більш того, вони вже включені — перевірте склад учасників робочої групи, а ще краще — відвідайте її за¬сідання.
— У грудні 2010 року Венеціанська комісія надала Україні висновок щодо проекту Виборчого кодексу (автори — Юрій Ключковський, Сергій Гриневецький, Сергій Подгорний, Віктор Сінченко) і сподівається, що останній буде використаний як один з базових документів для обговорення робочою групою. Чи спирається робоча група при розробці нового виборчого законодавства на проект Виборчого кодексу?
— Безумовно, окремі позитивні напрацювання будуть ураховані. Проте ви¬кликає сумнів доцільність самої кодифікації як такої. По-перше, це не притаманно сучасним правовим системам Європи, а по-друге, я не бачу доцільності в самій кодификації цих відносин. Знову ж таки, захопившись кодифікацією, що є набагато громізд¬кішим процесом, ніж прийняття окремого нормативно-правового акта, ми ризикуємо вкотре підійти до парламентських виборів без реформованого закону. А це — не те завдання, яке поставив перед робочою групою глава держави.
— Дякую за розмову. І наостанок — ваші побажання читачам газети «Закон і Бізнес».
— Читайте «Закон і Бізнес»!

Розмову вела Марина ЗАКАБЛУК