Закон і Бізнес


Член дисциплінарного органу для прокурорів Михайло Цуркан:

«Частина прокурорів сприймає свою незалежність буквально»


Михайло Цуркан: «Частина прокурорів сприймає свою незалежність буквально»

№1-2 (1559-1560) 12.01—21.01.2022
Юлія БОЙКО
3618

З кінця жовтня пройшло вже понад 2 місяці відтоді, як новоутворений орган, покликаний здійснювати дисциплінарні провадження стосовно прокурорів, розпочав свою діяльність. Тож «ЗіБ» зустрівся з його членом, суддею у відставці, колишнім заступником голови Вищого адміністративного суду Михайлом ЦУРКАНОМ, аби дізнатися про перші висновки щодо роботи цього органу та про погляд на актуальне законодавче регулювання, якого нині потребують «дисциплінарники».


«Після оголошення про початок діяльності скарги почали надходити дуже інтенсивно»

— Михайле Івановичу, у межах реформи прокуратури утворили органи прокурорського самоврядування, Раду прокурорів, відповідний орган, що здійснює дисциплінарні провадження, членом якого ви є. Якими були передумови створення цього органу та якими повноваженнями нині він наділений?

— Перш за все його утворили з метою гарантування незалежності прокурорів, а також аби відійти від вертикального структурування прокуратури як інституції. До повноважень Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, що діяла до 2019 року, належав розгляд питань щодо переведення прокурорів, призначення їх на адміністративні посади тощо.

Нова владна команда стала на шлях реформування прокуратури, зокрема й за допомогою переатестації. Звісно, об’єктивно КДКП в її невеликому складі не могла провести таку масштабну реформу. Та й, як кажуть її апологети, комісія не мала суспільної довіри. Тому діяльність КДКП зупинили майже на 2 роки, унесли зміни до закону «Про прокуратуру» й визначили, що питаннями, якими опікувалася комісія, згодом буде займатися орган, що здійснює дисциплінарне провадження. Паралельно із цим створили велику кількість кадрових комісій різного рівня для проведення переатестації.

Новостворений орган, членом якого я є, мав відновити свою діяльність з 1 вересня 2021 року. До його складу конференцією прокурорів було обрано 5 прокурорів, 2 представники від наукової спільноти, 3 — від уповноваженого Верховної Ради з прав людини. І ми все ще чекаємо обрання представника від адвокатів на відповідному з’їзді.

Проте, оскільки для набуття повноважень до органу мали б обрати не менше ніж 9 осіб, «комісія» фактично набула відповідного статусу 20 вересня. Нам знадобився певний час для узгодження місця роботи, інших організаційних питань, а також для відрядження членів органу на 3 роки. Отже, після того, як були ухвалені організаційні документи, ми прийняли рішення розпочати роботу з 26 жовтня як орган, що здійснює дисциплінарні провадження.

— Однак цей орган багато хто за старою пам’яттю називає комісією та КДКП.

— Так. Саме зараз свого розгляду в другому читанні чекає законопроект «Щодо удосконалення добору та підготовки прокурорів» (аби на посади могли обирати осіб, які не мають дворічного юридичного стажу, як вимагається нині), у ньому також міститься положення, що відповідному органу (як він зараз зветься в законі) повернеться його попередня назва — КДКП. А комісією нас часто називають через те, що в деяких законодавчих актах через недогляд законодавця збереглася попередня назва.

— Проте нині ви здійснюєте не лише дисциплінарні провадження.

— Нам повернули всі повноваження, крім одного, — ми не призначаємо на адміністративні посади. На дані посади призначають відповідні прокурори за погодженням з Радою прокурорів. Для відбору вони мають окрему кадрову комісію в Офісі Генерального прокурора. Решту функцій продовжуємо здійснювати ми. Так сталося, що кадрові комісії, які розглядали дисциплінарні справи, завершили не всі провадження, тож частину нам передали в спадщину. На день початку нашої роботи таких матеріалів надійшло 46.

— Це небагато. У порівнянні хоча б з кількістю справ, які розглядала Вища рада правосуддя. Вам, як колишньому судді, відомо, який там масштаб проваджень. Чому у вашого органу так мало скарг?

— Ми відкрили ще понад сотню нових проваджень. Насправді це пов’язано з тим, що ще далеко не всі знають, що можливість ініціювати дисциплінарні провадження відновилася. Проте ми дійсно очікуємо валу скарг, навіть з огляду на математику. Адже суддів у нас зараз понад 4 тис., а прокурорів — 15 тис. Після того як ми оголосили про початок діяльності, скарги почали надходити дуже інтенсивно. Кожен день це одна-дві скарги на кожному члену органу. Тобто від 10 до 20 скарг щоденно.

Інше питання, що скаржники у своїх вимогах часто намагаються вирішити питання процесуального характеру (тобто вони не згодні з рішеннями, як часто спостерігається, якщо поглянути на статистику скарг у ВРП).

— Нині ви маєте право повертати скарги без розгляду?

— Маємо право відмовляти у відкритті дисциплінарного провадження. І тут норма права сконструйована досить цікаво, на кшталт суддівських правил. Перед тим як вирішувати питання щодо відкриття провадження, член органу обов’язково має з’ясувати, чи немає 5 підстав, що перешкоджають такому відкриттю. Якщо ні — дисциплінарне провадження відкривається (у десятиденний строк вирішується питання про відкриття, а протягом двомісячного строку провадиться перевірка, при цьому строк перевірки може бути продовжений ще на один місяць самим органом).

У результаті «дисциплінарник» складає висновок, в якому може викласти своє бачення наявності підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності , або може їх не побачити. Якщо, на його думку, підстави для притягнення до відповідальності наявні, член органу також зазначає, до якої саме відповідальності пропонує притягнути особу.

— Чи відбулися за 2 роки, коли КДКП не працювала, негативні наслідки, які тепер доведеться виправляти?

— Однозначно відповісти на це запитання непросто… Але суто об’єктивні чинники, що вплинули на дисциплінарну практику, мають місце. По-перше, через те, що кадрова комісія до цього була не одна, це вже тягло за собою неоднозначність і неузгодженість підходів до подібних випадків чи відносин. По-друге, у зв’язку з тим, що замість однієї комісії було створено кілька органів, це спонукало законодавця вести зміни у Кодекс адміністративного судочинства щодо підсудності справ за скаргами прокурорів, яких притягали до відповідальності.

Адже рішення КДКП безпосередньо оскаржувалися до Касаційного адміністративного суду як до суду першої інстанції. Це означало, що вони відносно швидко перевірялися судом, також це сприяло напрацюванню єдиної практики (окремо — судом, і окремо — комісією).

Нині рішення органу можуть оскаржуватися до суду або ВРП. Проте до суду першої ланки, а саме — до Окружного адміністративного. Тобто проходження справи всіма інстанціями — ОАСК, Шостим апеляційний адміністративним судом, Верховним Судом — віддаляє остаточне формування практики застосування. Уже одне це наштовхує на думку, що практика може формуватися несвоєчасно, тоді як відносини в цей час також можуть змінитися.

А інших проблем, чесно кажучи, я не вивчав. Бо, як відомо, я представник дещо іншої системи й фактично представляю інтереси народу (завдяки призначенню уповноваженим ВР з прав людини).

— До речі, це досить цікавий аспект. Як почуваєтеся в ролі колишнього судді, котрий нині вершить долі прокурорів?

— По-перше, я дійсно суддя у відставці. А по-друге, КДКП — це квазісудовий орган. Адже правила розгляду дисциплінарних проваджень мало чим відрізняються від судових, навіть процедурно. Тобто я начебто не виривався з рідної стихії.

Оскарження неправомірних дій я почав вивчати задовго до запровадження адміністративної юстиції. Це зрештою, мабуть, і спричинило моє подальше перебування в даній юстиції. Навіть тема мого дисертаційного дослідження була пов’язана саме із судовим розглядом спорів щодо проходження публічної служби (а прокурорська служба є різновидом публічної). Тож фактично, крім процедурних моментів, для мене нічого не змінилося. Вирішення спорів за участю публічних службовців — моє рідне середовище.

«Підходи до того, як формується практика, чесно кажучи, дають підстави для оптимізму»

— Тобто ваша присутність у складі органу — це все ж певний здобуток. Сподіваємося.

— Це вже видніше моїм колегам (сміється). Може, я їм своїм суддівським поглядом трошки заважаю. Насправді вважаю, що присутність у даному органі колишніх суддів, прокурорів і науковців дає симбіоз правильних поглядів на нашу місію. Бо з рештою орган, як на мене, створений перш за все для захисту незалежності та самостійності прокурорів. Це однозначно.

Разом з тим практика застосування нового законодавства, що регулює діяльність прокурорів, говорить, що частина прокурорів сприймає свою незалежність буквально — як незалежність ні від кого, ні від чого. А такого бути не може.

Право прокурора на захист має кореспондуватися з правом особи і громадянина на забезпечення їхніх прав та інтересів саме прокурорами (коли ті є їхніми опонентами в кримінальному процесі, чи коли прокурори представляють інтереси держави, що також в їхніх повноваженнях, чи коли вони наглядають за дотриманням законодавства в місцях позбавлення волі, примусового тримання громадян і т. ін.). Тож наш орган є і певним запобіжником, і мечем, що зображений на емблемі прокуратури.

— У вересні члени органу зустрічалися з Генпрокурором Іриною Венедіктовою, яка зазначила, що покладає сподівання, що вам удасться «змінити мислення та поведінку прокурорів». Виправдаєте сподівання?

— Насправді ми не є підлеглими Ірини Валентинівни (сміється). Проте впевнений, що виконаємо місію, на нас покладену. Адже за результатами перших місяців роботи органу підходи до того, як формується практика, чесно кажучи, дають підстави для оптимізму.

Молоді амбітні прокурори зрештою повернуться в систему прокуратури. Вони потребуватимуть цього, і думаю, що вони будуть готові дивитися в очі своїм колегам. І скажуть, що ми чесно виконали своє зобов’язання.

Нам, представникам інших юридичних професій, також не байдуже, як нас будуть оцінювати та як до нас будуть ставитися. Та й з огляду вже навіть на вік (я найстарший в органі) мені буде соромно, якщо про мене казатимуть, що знайшовся засланець і щось своє незрозуміле пропонує. Я ціную свою честь. Тож з огляду на пройдений шлях, на мою репутацію (а я гадаю, вона не зовсім погана) мені не байдуже, як ми працюватимемо. Так само і науковцям, які мають студентів, і ці студенти можуть бути нашими «клієнтами».

До речі, я також 11 років викладав в університеті. І мої перші студенти сьогодні вже стали прокурорами й суддями. Тобто ми цінуємо наше ім’я, тому дій, які б свідчили, що робитимемо щось комусь на догоду чи з кимось щось узгоджуватимемо, не буде. Принаймні перші місяці роботи свідчать, що колектив досить злагоджений, і, попри значне навантаження, ми працюємо з ентузіазмом.

«Чи не найбільшу кількість скарг складають на своїх підлеглих керівники прокуратур»

— Щодо нових скарг, які до вас надходять. Як би ви окреслили ключові підстави, з яких скаржаться на прокурорів?

— Із загальної маси найбільша частина скарг (як і з практики попередньої комісії та кадрових комісій) стосується скарг на процесуальні дії прокурорів. Те, що фактично часто відкидається. Хоча, чесно кажучи, певна проблематика наявна і в цій сфері. Так, у законі йдеться, що прокурор є незалежним, і в процесі він має свою думку. Проте в одній зі справ ми вже дещо змінили підходи до участі прокурорів безпосередньо в процесі. Нині відбувається дуже велика кількість зривів судових засідань.

— Це правда. Статистика неявки прокурорів на судові засідання нині невтішна. Про це говорив за результатами 2021 року й голова Касаційного кримінального суду.

— Тож в одному з проваджень ми притягнули до відповідальності прокурора, яка не забезпечила як свою явку в судовий процес, так і не попередила іншого прокурора, який мав би її замінити. Зрештою не витримав суддя, який, попри завантаженість, усе ж знайшов час заявити про таку поведінку. І ми притягнули особу до відповідальності. Хоча, як правило, раніше таких рішень «дисциплінарники» не ухвалювали.

Також надходить багато скарг щодо неетичної поведінки прокурора в процесі. Такі проступки важко довести, але скарги все ж наявні. Основна маса скарг пов’язана з неточним заповненням декларації доброчесності прокурорами, а також їх поведінкою поза межами виконання службових обов’язків, у побуті.

І чи не найбільшу кількість скарг складають на своїх підлеглих керівники прокуратур стосовно неналежного виконання обов’язків, що мало наслідком закриття кримінальних проваджень чи виправдувальні вироки й фактично звільнення від відповідальності винних осіб. Це дуже болюча проблема.

Також прокурори інколи по-своєму розуміють перебіг процесуальних строків, а кодекс, хоч його й критикують, чітко визначає межі досудового розслідування. Тож учинення дій поза цими межами є порушенням. Кількох прокурорів ми вже притягли до відповідальності. І навіть сьогодні одна зі скарг на розгляді пов’язана саме із цією проблематикою.

«Законодавець поганенько виписав, хто саме є сторонами в змагальному процесі на засіданні органу»

— Цікаво, що в нинішньому органі скаржитися на прокурорів мають право не лише учасники процесу.

— Так. Це може бути будь-яка особа, якій стало відомо про наявність фактів, що можуть свідчити про порушення. Умовно кажучи, ви йдете по вулиці, бачите особу, котра стоїть, розмахує прокурорським посвідченням, кричачи «всіх посаджу, усіх вижену». Тобто це вже є грубим порушенням правил прокурорської етики.

Єдине прохання до осіб — звернути увагу на форми, які ми рекомендуємо використовувати. Також хотілось би закликати адвокатів, які масово (і це їх законне право) надсилають скарги на дії прокурорів (пов’язані саме з процесуальною позицією в тому чи іншому процесі), аби вони не використовували такі скарги як спосіб тиску.

Адже кримінальне провадження — це все ж боротьба. Нинішній кодекс дає можливість для забезпечення принципу змагальності. Принципом діяльності нашого органу також є цей принцип. Хоча законодавець поганенько виписав, хто саме є сторонами в цьому змагальному процесі.

Убачалося, що це мала бути особа, яка подала скаргу, і прокурор, проти якого вона подана. Проте дуже часто скаржники не з’являються на засідання органу. І тоді постає питання: кому має опонувати прокурор? Виходить, іноді йому повинен опонувати доповідач у справі, член органу, що готував висновок. При цьому доповідач може брати участь у нараді всього складу органу в так званій окремій кімнаті для прийняття рішень (у судах це нарадча кімната), але він не має права бути присутнім при голосуванні. Нині процес відбувається таким чином.

— Тобто правила діяльності органу потребуватимуть більш досконалого законодавчого регулювання?

— Вони вже потребують змін щодо правового регулювання дій та повноважень членів органу. Наприклад, стосовно ВРП нині йдеться про формування служби дисциплінарних інспекторів (які серед іншого готуватимуть проекти рішень, а члени Ради, як судді, лише прийматимуть рішення). На мою думку, це сприятиме змагальності. Ми ж як члени відповідного органу поєднуємо в собі, умовно кажучи, і функцію дисциплінарного інспектора, і члена органу, який також має брати участь у засіданні, але не може голосувати при прийнятті рішень.

— Тобто ви розглядаєте службу дисциплінарних інспекторів як додатковий важіль на користь змагальності та як позитив?

— Так. Але усе це потребує законодавчих змін. І, за моїми спостереженнями, це не єдині недоліки, що виявилися в перші місяці роботи органу. Скажімо, «лінійка» видів дисциплінарних стягнень (на відміну від ситуації із суддями або держслужбовцями) дуже коротка. Нині передбачено всього 3 види відповідальності: догана, заборона на переведення на вищу посаду в органі прокуратури вищого рівня чи в цій же прокуратурі, і звільнення. Усе. Немає зауваження, позбавлення доплат тощо.

«Коротка «лінійка» видів дисциплінарних стягнень інколи ставить у ступор»

— Ви пропонуватимете такі зміни?

— Звичайно. Нерідко ми стикаємося з випадками, коли прокурор, намагаючись зберегти сліди певного злочину, не встигає внести інформацію в Єдиний державний реєстр досудових розслідувань. Тобто фактично в правовому полі ще не виникла ситуація, яка давала б йому повноваження бути процесуальним керівником, а він уже щось вирішує. З одного боку, якщо тлумачити буквально, це формальне порушення закону, а з другого — виходячи з мети, якою він керувався, мінімальне покарання у вигляді догани буде невідповідним такому проступку, адже серед іншого воно супроводжується й позбавленням доплат.

Дисциплінарні стягнення потребують і інших стримуючих механізмів. Можливо, обмеження розгляду, попередження, сувора догана і т. ін. Адже така коротка «лінійка» видів стягнень інколи ставить у ступор членів дисциплінарного органу.

Процедури й обставини, які мають ураховуватися при прийнятті рішень, також варто прописати більш чітко. Скажімо, для висновку член органу має врахувати і поведінку прокурора, і його характеристику. Але це прописано не зовсім «якісно». Тож доводиться діяти за аналогією. Показово, що зміни до законодавства у 2019 році вносились оперативно й поспіхом, тож багато чого було не враховано. Сподіватимемося, що законодавець це виправить.