Тлумачення за правилами та без

НАЗК зазіхає на декларації членів КДКА — учені та адвокати доводять, що «антикорупційники» роблять це безпідставно

На десятому році після ухвалення закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» українські чиновники так і не усвідомили ролі самоврядного інституту. Тепер до обговорення питання щодо декларування, якого від дисциплінарних органів адвокатури раптово зажадали представники Національного агентства з питань запобігання корупції, долучилися вчені в галузі юриспруденції.

Лист замість закону

На жаль, в Україні триває холодна війна між адвокатурою та «антикорупційниками». Подейкують, що свого часу вона була спровокована неоднозначними з етичного погляду адвокатськими запитами стосовно керівництва НАЗК. Так чи інакше, але наприкінці березня цього року у відомстві різко змінили своє ставлення до «самовядників» і нагадали про обов’язок членів ВКДКА та дисциплінарних палат регіональних КДКА подавати декларації.

Тоді керівник юридичного управління НАЗК надіслав лист, в якому, усупереч первинній позиції відомства, давалося нове тлумачення ст.3 закону «Про запобігання корупції» в частині розуміння кола «осіб, які для цілей цього закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування». З того тлумачення випливало, що дисциплінарні органи, оскільки вони створюються та діють з метою реалізації публічно-правових функцій, є суб’єктами декларування.

Рада адвокатів України навіть винесла це питання на окреме засідання. Узявши до відома «оновлене роз’яснення», НААУ ухвалила рішення поінформувати Президента, Генерального прокурора та Верховний Суд про ситуацію, яка склалася. Також було вирішено звернутися до Верховної Ради, де вже опрацьовували проект №3602 про внесення змін до ч.5 ст.45 закону «Про запобігання корупції», з питанням щодо усунення невизначеності обов’язків членів органів адвокатського самоврядування стосовно заповнення та подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Але, попри все це, НАЗК фактично запустила механізм «правозастосування», в рамках якого до КДКА регіонів надходили запити на списки членів дисциплінарних палат, після чого окремі адвокати почали отримувати вимоги щодо подання декларацій.

Наслідки без джерела

Звірити годинники та обговорити правові позиції на новому етапі протистояння із чиновниками представники органів адвокатського самоврядування вирішили на тематичному круглому столі, який відбувся в смт Затока Одеської області.

Голова НААУ, РАУ Лідія Ізовітова нарікала на відсутність спільного розуміння процесів. «Відчуваємо, є певне нерозуміння повноважень наших інститутів, — зауважила вона. — Усі здобули юридичну освіту, мають певний рівень знань. Але хтось із колег, аби від нього відчепилися, все ж вирішив подати декларацію. Ми, звісно, не можемо й не будемо забороняти цього робити. Але колеги мають розуміти, що такі їхні дії мають наслідки для всього інституту адвокатури».

Під час виступу керівник НААУ поставила під сумнів законність вимог представників НАЗК щодо необхідності подання декларацій членами дисциплінарних органів адвокатури. «Про які заходи щодо боротьби з корупцією ми говоримо? Я не бачу джерела корупції», — наголосила вона. Л.Ізовітова пояснила, що з прийняттям у 2012 році закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» в органів адвокатського самоврядування суттєво змінився статус.

За старим законом 1992 року, існували юридичні особи публічного права. Раніше Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури функціонувала при Кабінеті Міністрів. Формування комісій здійснювали органи місцевого самоврядування. До складу входили представники органів влади. Тож там дійсно були делеговані функції держави. «Сьогодні в нас немає таких функцій, — зауважила Л.Ізовітова. — Самоврядні організації здійснюють допуск до професії та реалізують дисциплінарні процедури. І це не має відношення до органів держави».

У зв’язку із цим голова ВКДКА Сергій Вилков акцентував увагу на існуванні правової невизначеності в цьому питанні, що підтверджується наявністю відповідної законодавчої ініціативи у ВР, яка має розв’язати проблему декларування вже цієї осені. Він також наголосив, що колегам не слід боятися тих вимог агентства, що не відповідають законодавству. «Дуже багато протоколів НАЗК не було доведено до кінця навіть стосовно тих осіб, які однозначно є суб’єктами декларування за законом, — зауважив очільник ВКДКА. — А в ситуації з адвокатами, де існує проблема правової невизначеності, судові перспективи справ є вельми примарними».

Ejusdem generis

Як відомо, проблема фактично виникла через норми пп.«в» п.2 ч.1 ст.3 закону «Про запобігання корупції». Там визначено, що суб’єктами, на яких поширюється дія цього закону, у тому числі є особи, які прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функція держави або місцевого самоврядування, зокрема «представники громадських об’єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до законів «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування» та інших».

Отже, фразу «особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до… інших законів», «антикорупційники» в умовах війни витлумачили проти адвокатів. Але ж для тлумачення законів існують свої правила. Про них у науковому висновку нагадали вчені в галузі права Київського національного університету ім. Т.Шевченка. Документ також розглядався під час круглого столу.

У висновку обґрунтовується теза, що під «іншим законом» не можна розуміти закон «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Бо норма права викладена з використанням прийому ejusdem generis. А це означає, що при тлумаченні «відкритого» (неконкретного) формулювання необхідно орієнтуватися на споріднені з ним «закриті» (конкретні) формулювання. У даному випадку «інші» слід оцінювати як подібні (такі, що стосуються цих же питань) до законів «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування».

З огляду на те що адвокатура не є органом публічної влади, а адвокатська діяльність не є службою в органах публічної влади, формулювання «інші закони» не може поширюватися на закон «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Отже, норма ст.3 закону «Про запобігання корупції» не стосується членів ВКДКА та регіональних КДКА.

За задумом законодавця

Також учені звернули увагу на те, що поширення витлумаченої норми закону «Про запобігання корупції» на представників органів адвокатського самоврядування явно суперечило меті, яку ставив перед собою законодавець, включаючи до зазначеного підпункту згадку про осіб, які входять до складу дисциплінарних комісій.

Ця згадка з’явилася в тексті після внесенням змін законом від 2.10.2019 №140-ІХ. Причому в прийнятому за основу проекті її не було. Відповідна поправка була внесена за результатами доопрацювання законопроекту в Комітеті Верховної Ради з питань антикорупційної політики.

У зв’язку із цим цікаво дослідити стенограму засідання профільного комітету, що проходило 30.09.2019.

«Але дивіться, у нас тут є норма в першому читанні, яка говорить, що фактично редакція першого читання означатиме, що ті, хто безпосередньо входить до складу конкурсних комісій, і тут додається «в тому числі утворених відповідно до інших законів», — наголошував головуючий. А після обговорення він зазначав: «Фактично ми просто обговорювали цю норму й дійшли до того, що дисциплінарних комісій, в які входять представники громадськості, їх насправді станом на зараз одна, а після цього законопроекту буде дві. Одна при НАБУ, і відповідно до цього законопроекту буде при НАЗК. Тобто, якщо ми додамо слово «дисциплінарній комісії», то це поширюватиметься аж на двох осіб».

Отже, очевидно, що під дисциплінарними комісіями народні депутати розуміли виключно ті, що створені при органах державної влади, а про можливість поширити це положення на членів ВКДКА та регіональних КДКА взагалі не йшлося.

В очікуванні закону

Тож усі крапки над «і» має розставити парламент, який, власне, і став витоком проблеми. На початку березня згадуваний проект №3602 був прийнятий за основу. І, хоча нардепи проголосували за скорочений строк подальшої підготовки, до літніх канікул вони так і не спромоглися винести матеріали під купол. Хоча профільний комітет свою частину роботи виконав у повному обсязі.

Якщо закон ухвалять у редакції проекту, підготовленого до другого читаття, то розтлумачена норма отримає нову редакцію і охоплюватиме лише осіб, які входять до складу конкурсних, дисциплінарних, атестаційних комісій, утворених відповідно до закону державними органами, органами місцевого самоврядування або при таких органах, до складу громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до закону «Про судоустрій і статус суддів».

Тож залишається сподіватися, що це станеться вже на найближчій сесії. Але штучно створена ситуація правової невизначеності, безумовно, породжує можливості для зловживання повноваженнями та дозволяє чиновникам здійснювати тиск на не залежний від держави та самоврядний інститут адвокатури.

***

Проведення круглого столу «самоврядники» поєднали з двома засіданнями ВКДКА, на яких представники дисциплінарного органу розглянули 34 скарги на рішення, дії або бездіяльність КДКА регіонів. Також вища комісія затвердила узагальнення дисциплінарної практики з питань розгляду скарг адвокатів на незаконні або неетичні дії іншого адвоката.