Демон демократії

Що приховує в собі феномен дискреційних повноважень: правовий механізм чи диктаторські рішення?

Дискреційні повноваження дарують свободу вибору та можливість діяти на власний розсуд. Проте визначитись із межами цих повноважень складно навіть суддям. Що вже говорити про самих суб’єктів владних повноважень?

Коріння дефініцій

Воля до влади, яка стала одним із центральних понять у філософії Фрідріха Ніцше, не зникає навіть тоді, коли соціальний стан визначає пряму належність до здійснення влади. У ХХІ ст., коли диктатура стала поганим тоном, прийняття владних рішень стало схожим на шаблон, свободі творчості в якому — зась. Але і в демократичних реаліях залишися свої «демони», що провокують на задоволення волі до влади. Мова йде про дискреційні повноваження, які забезпечують можливість продукувати рішення, виходячи з власних переконань.

Про дискреційні повноваження та їх межі говорили під час засідання комітету Асоціації правників України з конституційного права, адміністративного права та прав людини. Спікером під час прояснення правових аспектів у даній сфері виступила суддя Касаційного адміністративного суду Олена Губська.

Під час свого виступу суддя звернула увагу на те, що питання дискреції підіймається багатьма науковцями та практиками, але спільнота не може прийти до одного сталого визначення цього поняття. Загалом же «дискреція» є словом французького походження, яке вперше було використане у 1705 році та має багато визначень. В юридичній енциклопедії дискреційні повноваження визначаються як право глави держави, голови уряду, інших посадових осіб органів державної влади діяти за певних умов на власний розсуд у межах закону.

О.Губська наголосила на тому, що в багатьох країнах на сьогодні існує поняття дискреційних повноважень, однак кожній з них притаманний свій підхід до тлумачення меж таких повноважень. Загалом же суди дають оцінку дискреційним повноваженням за двома підходами — суб’єктивістським та об’єктивістським. У Німеччині, до прикладу, застосовують підхід, за якого перевіряють усі обставини з метою захистити право на дискреційні повноваження. А у Франції, навпаки, перевіряють саме законність дій при здійсненні таких повноважень.

В Україні дискреційні повноваження законодавчо закріплені наказом Міністерства юстиції від 23.06.2010 №1380/5, в який було внесено зміни наказом від 24.04.2017 №1395/5. А також додатком до рекомендації №Р(80)2 Комітету міністрів Ради Європи. Роз’яснення надані й у науковому висновку Верховного Суду щодо меж дискреційного повноваження суб’єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією від 11.04.2018.

Згідно з текстом наказу Мін’юсту, дискреційні повноваження — це сукупність прав та обов’язків суб’єкта владних повноважень, що дають можливість на власний розсуд визначати вид і зміст управлінського рішення або можливість вибору на власний розсуд одного з кількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом.

Види та критерії

Існує два типи розподілу видів дискреції. Перший з них передбачає 3 види: щодо прийняття рішення; щодо одного із варіантів рішення; щодо способу дії. Другий розподіл побудований за підходами у здійсненні дискреційних повноважень. Імперативний вид дискреції передбачає обрання одного з кількох запропонованих рішень. Диспозитивний вид — рішення на власний розсуд. А інтерпретаційний вид передбачає забезпечення можливості інтерпретації невизначених юридичних понять.

Існує й цілий ряд критеріїв, що впливають на межі розсуду при здійсненні дискреції. До них належать відповідність дій та рішень закону та Конституції; дотримання прав і свобод особи, а також дотримання мети, задля якої суб’єкта наділено відповідними повноваженнями. Серед критеріїв і необхідність дотримання принципів об’єктивності й безсторонності, рівності перед законом і заборона на застосування несправедливої дискримінації. При здійсненні дискреції також має бути забезпечено належну рівновагу, тобто пропорційність між метою рішення та його негативними наслідками для прав, свобод чи інтересів осіб.

Рішення щодо законності реалізованих дискреційних повноважень має прийматись в межах розумного строку з урахуванням характеру справи, в ньому мають бути враховані конкретні обставини та дотримані процедурні норми. У випадку ж коли суб’єкт перевищує власні повноваження, така дискреція є незаконною і йде мова про зловживання.

При цьому, за словами О.Губської, чітких меж втручання суду в розсуд суб’єкта публічної адміністрації закон не установлює і ці межі визначаються судом самостійно з урахуванням певних чинників. Зокрема, суд має зважати на: обставини справи; позовні вимоги та обґрунтування позову; адміністративно-правовий статус відповідача і його повноваження, позицію відповідача, моральні принципи та інші чинники; приписи норм матеріального і процесуального права; засади судочинства, норми Кодексу адміністративного судочинства, а зокрема стст.2 та 245 КАС. Із приписів ст.245 КАС випливає: якщо суб’єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб’єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов’язати суб’єкта владних повноважень прийняти нове рішення.

Якщо ж таким суб’єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб’єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб’єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов’язати суб’єкта владних повноважень прийняти рішення з урахуванням оцінки суду.

Практичні нюанси

Спікер порадила звернутися до документа, схваленого Комітетом міністрів та Парламентською асамблеєю Ради Європи під назвою «Мірило правосуддя». А також ознайомитись із рішеннями Європейського суду з прав людини в таких справах, як «Волоха проти України», «Hasan and Chaush v. Bulgaria», «Tsanova-Gechaeva v.Bulgaria» (щодо дискреції Ради правосуддя у Болгарії призначати суддів на адміністративні посади в місцевих судах та межі судового контролю за реалізацією відповідної дискреції), «Bryan v. the United Kingdom» (щодо дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування ухвалювати рішення про знесення об’єктів будівництва на підставі відсутності дозволу на таке будівництво), «Sigma Radio Television Ltd v. Cyprus»(щодо дискреційних повноважень контролюючого органу у сфері телерадіомовлення), «A. Menarini Diagnostics S.r.l. v. Italy» (щодо дискреції антимонопольного органу застосовувати штрафні санкції за порушення конкурентного законодавства).

О.Губська зазначила, що під час розгляду відповідної категорії справ у суду виникає ряд питань. Зокрема, чи діяв адміністративний орган з легітимною метою? Чи діяв суб’єкт владних повноважень відповідно до ч.2 ст.2 КАС, забезпечуючи дотримання процедурних гарантій та якість прийнятого рішення (з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення), чи робив це своєчасно, тобто протягом розумного строку? Чи були наявні в суб’єкта дискреційні повноваження під час прийняття рішення й чи не було дискреційне повноваження абсолютним? При цьому доцільно з’ясувати, чи діяв орган прозоро та послідовно спосіб, чи дотримав процедурні гарантії, чи належно вмотивував рішення, чи не є воно свавільним або довільним, нераціональним, не підтвердженим доказами або ж помилковим щодо юридичних фактів, необ’єктивним або явно несправедливим?

Найбільш актуальним питання дискреційних повноважень стало останнім часом — після «хайпових» рішень глави держави щодо санкційних списків. На жаль, коментувати такі дії Президента спікер заходу відмовилася, посилаючи на те, що на розгляді її палати перебувають провадження щодо санкцій. Тож можна з правової точки зору назвати такі рішення демократичним проявом власного розсуду чи все ж мова йде про зловживання дискрецією на фоні волі до влади — покаже час та судові рішення.