Закон і Бізнес


Знівельована сутність


№16 (1522) 17.04—23.04.2021
2761

Соціальні гарантії для громадян, які втратили здоров’я внаслідок ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, має встановлювати законодавець, а не Кабмін. Такий висновок зробив КСУ в рішенні №1-р(ІІ)/2021, текст якої друкує «Закон і Бізнес».


Конституційний Суд України
Другий сенат

Іменем України

Рішення

у справі за конституційною скаргою громадянина України Дяченка Олександра Миколайовича та інших громадян України щодо відповідності Конституції (конституційності) підпункту 13 пункту 4 розділу І закону «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 №76-VIII

7 квітня 2021 року                           м.Київ                                  справа №3-333/2018(4498/18)
                                                                                                                               №1-р(ІІ)/2021

Другий сенат Конституційного Суду України у складі суддів:

Головатого Сергія Петровича — головуючого, доповідача,
Городовенка Віктора Валентиновича,
Лемака Василя Васильовича,
Мойсика Володимира Романовича,
Первомайського Олега Олексійовича,
Сліденка Ігоря Дмитровича,
Юровської Галини Валентинівни —

розглянув на засіданні справу за конституційною скаргою громадянина України Дяченка Олександра Миколайовича та інших громадян України щодо відповідності Конституції (конституційності) пп.13 п.4 розд.І закону «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 №76-VIII.

Заслухавши суддю-доповідача Головатого С.П. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд

установив:

1. До Конституційного Суду звернулися громадяни України Дяченко Олександр Миколайович та інші (загалом 62 особи) з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції (конституційності) пп.13 п.4 розд.І закону №76-VIII.

1.1. Другий сенат КС ухвалою від 4.11.2020 №23-уп(ІІ)/2020 закрив конституційне провадження у справі за конституційною скаргою Дяченка О.М. та інших громадян України (загалом 62 особи) щодо відповідності Конституції (конституційності) пп.13 п.4 розд.І закону «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 №76-VIII у частині звернення 29 осіб (…) з огляду на те, що з 62 осіб, які подали конституційну скаргу, до суду касаційної інстанції звернулися лише 33 особи (далі — заявники).

1.2. Згідно з пп.13 п.4 розд.І закону №76-VIII текст ст.54 закону «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28.02.1991 №796-XII викладено у такій редакції:

«Пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи можуть призначатися за бажанням громадянина із заробітку, одержаного за роботу в зоні відчуження в 1986—1990 роках, у розмірі відшкодування фактичних збитків, який визначається згідно із законодавством.

В усіх випадках розмір середньомісячної заробітної плати для обчислення пенсії за роботу у зоні відчуження у 1986—1990 роках не може перевищувати 3,0 тис. карбованців.

Умови, порядок призначення та мінімальні розміри пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначаються актами Кабінету Міністрів України з відповідних питань».

1.3. Заявники є особами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи та отримують державні пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, спричиненого Чорнобильською катастрофою. Заявники стверджують, що ст.54 закону №796-XII у редакції до внесення змін законом №76-VIII «містила гарантії держави щодо мінімального розміру пенсій для інвалідів ЧАЕС». Порівнюючи мінімальний розмір пенсії, визначений ст.54 закону №796-XII у редакції до внесення змін законом №76-VIII, з розміром пенсії, установленим відповідно до постанови КМ «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 23.11.2011 №1210 зі змінами, заявники зазначають таке: «для інвалідів ЧАЕС — ліквідаторів Чорнобильської катастрофи І групи, гарантований державою мінімальний розмір пенсій зменшено в 5,6 разів,.. ІІ групи — у 5 разів, а для інвалідів ІІІ групи — у 4,1 рази, що, з урахуванням відсутності запроваджених рівноцінних чи більш сприятливих умов соціального захисту, дозволяє стверджувати про порушення зобов’язань держави щодо забезпечення» їх «соціального захисту,.. відшкодування завданої… шкоди за втрачене здоров’я, моральні і фізичні страждання, втрату працездатності, обмеження в реалізації своїх здібностей та можливостей» унаслідок дії радіації під час ліквідації ними Чорнобильської катастрофи, а також про «порушення закріпленого у ст.16 Конституції обов’язку держави щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи та збереження генофонду Українського народу». Заявники також вважають, що такі дії держави призвели «до порушення права заявників на такий рівень соціального захисту, гарантований державою для осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, в ст.16 Конституції, щоб забезпечувати їм гідне життя, незалежне від майнового стану їх сімей».

Заявники стверджують про «порушення їх конституційного права, визначеного ст.50 Конституції на охорону їх життя і здоров’я, оскільки відповідно до ст.50 Конституції кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди», а також про порушення передбаченого ст.56 Конституції права «на відшкодування за рахунок держави матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень».

На думку заявників, оскільки «справедливий перерахунок отриманих ліквідаторами заробітних плат в відповідності з фактичними обставинами виконуваних ними робіт з ліквідації Чорнобильської катастрофи не проведено станом і на сьогодення, то зменшення визнаного державою мінімуму розміру пенсій інвалідам ЧАЕС, розрахований з мінімального розміру компенсацій втраченої працездатності, є прямим порушенням вимог ст.56 Конституції». 

1.4. Приписи закону, яким до іншого закону внесено зміни, із набранням чинності є нормами закону, до якого внесено зміни. Отже, предметом конституційного контролю в цій справі є ст.54 закону №796-XII у редакції закону №76-VIII щодо уповноваження Верховною Радою Кабінету Міністрів визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи.

2. Вирішуючи порушені в конституційній скарзі питання, Конституційний Суд виходить із такого.

Україну відповідно до Конституції проголошено, зокрема, соціальною державою (ст.1); людину, її життя і здоров’я визнано найвищою цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ст.3).

Конституційний Суд неодноразово наголошував, що приписи ст.3 Конституції зобов’язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, щодо гарантій соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (рішення КС від 17.07.2018 №6-р/2018, від 22.10.2020 №12-р/2020, рішення КС (другий сенат) від 25.04.2019 №1-р(ІІ)/2019).

Із припису ч.1 ст.8 Конституції, згідно з яким «в Україні визнається і діє принцип верховенства права», випливає обов’язок держави не вдаватися до свавільних дій.

Суд вже зазначав, що «однією з вимог принципу верховенства права (правовладдя) є вимога юридичної визначеності… принцип юридичної визначеності є істотно важливим у питаннях… дієвості верховенства права (правовладдя)» (абз.1 пп.2.1.1 пп.2.1 п.2 мотивувальної частини рішення КС (другий сенат) від 18.06.2020 №5-р(ІІ)/2020).

«Юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були зрозумілими й точними, а також, щоб їхньою метою було забезпечення передбачности ситуацій та правовідносин; юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна додержувати взятих на себе зобов’язань щодо людей або виконувати їм обіцяне [поняття «виправданого (леґітимного) очікування»]» [Доповідь про правовладдя, схвалена Європейською комісією «За демократію через право» (Венеціанська комісія), CDL-AD(2011)003rev, пп.46, 48].

Принцип правомірних (легітимних) очікувань є складовим елементом загального принципу юридичної визначеності та виражає ідею, що «органи публічної влади повинні не лише додержуватися приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених [у особи] очікувань. Згідно з доктриною леґітимних очікувань — ті, хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинні відчувати краху надій щодо своїх леґітимних очікувань» [спеціальне дослідження Венеціанської комісії «Мірило правовладдя» CDL-AD(2016)007, п.ІІ.В.5.61].

Одним зі складових елементів загального принципу юридичної визначеності є вимога сталості й послідовності приписів права. «Приписи права можна змінювати, утім, за умов, що суспільство знає про це наперед і бере участь в обговоренні, а також що не буде шкідливих наслідків для леґітимних очікувань» [спеціальне дослідження Венеціанської комісії «Мірило правовладдя» CDL-AD(2016)007, п.ІІ.В.4.60].

Європейський суд із прав людини у своїй практиці виснував, що доктрина правомірних очікувань застосовується, зокрема, й щодо захисту власності відповідно до гарантій, передбачених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року. Так, у низці рішень ЄСПЛ зазначив, що задля того, щоб «очікування» було «правомірним», воно має бути конкретнішим, ніж лише надія, та має базуватися на нормі права або юридичному акті, такому як судове рішення [рішення у справі «Kopecky v. Slovakia» від 28.09.2004 (заява №44912/98), п.49; у справі «Saghinadze and оthers v. Georgia» від 27.05.2010 (заява №18768/05), п.103; у справі «Béláné Nagy v. Hungary» від 13.12.2016 (заява №53080/13), п.75].

У рішенні у справі «Пічкур проти України» від 7.11.2013 (заява №10441/06) ЄСПЛ зазначив таке: «Якщо договірна держава має чинне законодавство, яким передбачено право на соціальні виплати, обумовлені або ж не обумовлені попередньою сплатою внесків, це законодавство слід розглядати як таке, що породжує майновий інтерес, який підпадає під межі дії ст.1 Першого протоколу до конвенції, для осіб, на яких поширюються вимоги такого законодавства» (п.41).

2.1. Конституцією встановлено, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов’язком держави (ст.16); кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди (ч.1 ст.50).

Конституційний Суд у рішенні від 17.07.2018 №6-р/2018 виходячи зі змісту ст.16 Конституції зазначив, що «обов’язок держави щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу зумовлює надання особливого статусу громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (абз.1 п.3 мотивувальної частини); «зважаючи на сутність ст.16 Конституції, Конституційний Суд вважає, що закріплення передбаченого у ній обов’язку держави у розд.І «Загальні засади» Конституції вказує на засадничий характер цього обов’язку та на необхідність виокремлення категорії громадян України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи і потребують додаткових гарантій соціального захисту у зв’язку з надзвичайними масштабами вказаної катастрофи та її наслідків» (абз.1 п.4 мотивувальної частини).

2.2. На виконання покладеного ст.16 Конституції на державу обов’язку Україна в особі законодавця ухвалила закон №796-XII, в якому встановила загальний порядок реалізації права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров’я та створила єдиний порядок визначення, зокрема, соціального захисту потерпілих осіб.

Метою закону №796-XII, що її визначено в ч.1 ст.1 закону №796-XII, є, зокрема, захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та розв’язання пов’язаних із нею проблем медичного й соціального характеру, що виникли внаслідок радіоактивного забруднення території. Згідно з ч.2 ст.1 закону №796-XII державна політика в галузі соціального захисту потерпілих від Чорнобильської катастрофи базується, зокрема, на принципах пріоритету життя та здоров’я осіб, які потерпіли від Чорнобильської катастрофи, їх соціального захисту, повного відшкодування їм шкоди.

У ч.1 ст.13 закону №796-XII передбачено, що «держава бере на себе відповідальність за завдану шкоду громадянам та зобов’язується відшкодувати її за:

1) пошкодження здоров’я або втрату працездатності громадянами та їх дітьми, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи;

2) втрату годувальника, якщо його смерть пов’язана з Чорнобильською катастрофою;

3) матеріальні втрати, що їх зазнали громадяни та їх сім’ї у зв’язку з Чорнобильською катастрофою, відповідно до цього Закону та інших актів законодавства України».

Статтею 14 закону №796-XII визначено чотири категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Пенсії таким особам встановлюються у вигляді державної пенсії та додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров’ю, що призначається після виникнення права на державну пенсію (ч.1 ст.49 закону №796-XII). 

Зі змісту ст.54 закону №796-XII випливає, що її приписи регулюють правовідносини щодо призначення двох видів державних пенсій, а саме:

1) пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, право на призначення якої мають особи, що їх віднесено до категорії 1;

2) пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Згідно з п.1 ч.1 ст.14 закону №796-XII до категорії 1 належать особи з інвалідністю «з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи,.. щодо яких встановлено причинний зв’язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, хворі внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу».

2.3. Дослідивши зміни законодавчого регулювання пенсійного забезпечення осіб, на яких поширюється дія ст.54 закону №796-XII, Суд виходить із того, що приписами ч.4 цієї статті закону №796-XII в редакції закону «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 6.06.1996 №230/96—ВР, яка була чинною до внесення змін законом №76-VIII, було передбачено таке:

«В усіх випадках розміри пенсій для інвалідів, щодо яких встановлено зв’язок з Чорнобильською катастрофою, не можуть бути нижчими:

по I групі інвалідності — 10 мінімальних пенсій за віком;

по II групі інвалідності — 8 мінімальних пенсій за віком;

по III групі інвалідності — 6 мінімальних пенсій за віком;

дітям-інвалідам — 3 мінімальних пенсій за віком».

Зазначене свідчить, що законодавець, ураховуючи спеціальний юридичний статус осіб, які постраждали від Чорнобильської катастрофи, на реалізацію ст.16 Конституції установив у законі №796-XII саме мінімальні розміри державної пенсії для осіб із інвалідністю, щодо яких встановлено причиновий зв’язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, як гарантію їх соціального захисту.

Згідно з пп.13 п.4 розд.І закону №76-VIII текст ст.54 закону №796-XII викладено у новій редакції, за якою мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначає Кабінет Міністрів в актах із відповідних питань.

Конституційний Суд вважає, що, змінивши пп.13 п.4 розд.І закону №76-VIII законодавче регулювання мінімальних розмірів державних пенсій, Верховна Рада скасувала соціальні гарантії, передбачені ч.4 ст.54 закону №796-XII у редакції закону №230/96-ВР, та допустила можливість зменшення гарантованих мінімальних розмірів державних пенсій.

У рішенні від 17.07.2018 №6-р/2018 КС зауважив, що «скасування пільг, компенсацій та гарантій не відповідає конституційному обов’язку держави, передбаченому у ст.16 Основного Закону, щодо осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, тому пільги, компенсації та гарантії є такими, що захищені Конституцією від негативних наслідків для цієї категорії осіб при внесенні змін до законодавства України» (абз.5 п.4 мотивувальної частини).

У зв’язку з цим Суд зазначає, що покладення Конституцією на державу обов’язку захищати осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, вказує на особливий статус таких осіб у контексті їх соціального захисту та охорони здоров’я, а відтак — обумовлює посилений їх соціальний захист.

2.4. Відповідно до ч.3 ст.54 закону №796-XII у редакції закону №76-VIII, яка набрала чинності з 1.01.2015, умови, порядок призначення та мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначає Кабінет Міністрів у актах із відповідних питань. 

Мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначено в Порядку обчислення пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженому постановою КМ «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 23.11.2011 №1210 зі змінами.  

Згідно з п.11 порядку мінімальний розмір пенсії становить:

«1) для учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, інших ядерних аварій та випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї:

осіб з інвалідністю I групи — 180% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність;

осіб з інвалідністю II групи — 160% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність;

осіб з інвалідністю III групи — 145% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність;

2) для інших осіб з інвалідністю, щодо яких встановлено причинний зв’язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою:

осіб з інвалідністю I групи — 100% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, з 1.01.2012 і 150% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, з 1.07.2012;

осіб з інвалідністю II групи — 100% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, з 1.01.2012 і 125% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, з 1.07.2012;

осіб з інвалідністю III групи — 100% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, з 1.01.2012 і 110% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, з 1.07.2012;

3) для дітей з інвалідністю — 100% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність;

4) для непрацездатних членів сім’ї померлого годувальника, які були на його утриманні:

на одного непрацездатного члена сім’ї — 50% пенсії по інвалідності померлого годувальника;

на двох і більше непрацездатних членів сім’ї — 100% пенсії по інвалідності померлого годувальника, що розподіляється між ними рівними частинами».

Відповідно до абз.1 п.12 порядку «у разі коли розмір пенсійної виплати (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткових пенсій, цільової грошової допомоги, сум індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім пенсій за особливі заслуги перед Україною) не досягає в осіб з інвалідністю — учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, щодо яких встановлено причинний зв’язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, I групи — 285%, II групи — 255%, III групи — 225% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, виплачується щомісячна державна адресна допомога до пенсії у сумі, що не вистачає до зазначених розмірів».

У ч.4 ст.54 закону №796-XII у редакції закону №230/96-ВР мінімальні розміри державної пенсії для осіб, яких віднесено до категорії 1, було визначено відповідно до розміру мінімальної пенсії за віком.

Згідно з абз.1 ч.1 ст.28 закону «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня 2003 року №1058-IV зі змінами мінімальний розмір пенсії за віком за наявності у чоловіків 35 років, а у жінок 30 років страхового стажу встановлюється в розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, визначеного законом.

Відповідно до ст.7 закону «Про Державний бюджет України на 2021 рік» від 15.12.2020 №1082-IX прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність, з 1.01.2021 установлено в розмірі 1769 грн.

Здійснивши порівняльний аналіз ч.4 ст.54 закону №796-XII у редакції закону №230/96-ВР та пп.11, 12 порядку, Суд дійшов висновку, що Кабінет Міністрів визначив істотно менші мінімальні розміри державної пенсії особам, на яких поширюється дія ст.54 закону №796-XII, ніж їх було гарантовано на законодавчому рівні ч.4 цієї статті закону №796-XII у редакції закону №230/96-ВР. Водночас приписи стст.3, 16, 50 Конституції в їх взаємозв’язку зобов’язують державу за будь-яких обставин забезпечити особам з інвалідністю з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи, щодо яких встановлено причиновий зв’язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, посилений соціальний захист, реалізацію їх права на відшкодування завданої шкоди здоров’ю.

Конституційний Суд виходить із того, що держава може змінювати законодавче регулювання у сфері соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, проте в разі зміни такого регулювання вона не повинна вдаватися до обмежень, що порушують сутність їх індивідуальних прав, а досягнутий рівень соціального захисту має бути збережено.

Проте держава в особі Кабінету Міністрів визначила у порядку мінімальні розміри державної пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи у розмірах істотно менших, ніж їх було гарантовано законом №796-XII у редакції закону №230/96-ВР, знівелювавши саму сутність визначених стст.3, 16, 50 Конституції прав та гарантій, що фактично є недодержанням державою свого позитивного обов’язку забезпечувати цю категорію осіб гарантованим рівнем соціального захисту.

2.5. Конституційний Суд зазначає, що статус держави — учасниці міжнародного договору, зокрема конвенції, покладає на державу Україна низку певних зобов’язань. Практика ЄСПЛ свідчить, що ст.2 «Право на життя» конвенції передбачає позитивні зобов’язання держави-члена в таких сферах, як, зокрема, охорона здоров’я [рішення у справі «Сalvelli and Сiglio v. Іtaly» від 17.01.2002 (заява №32967/96); у справі «Vo v. France» від 8.07.2004 (заява №53924/00)] та «небезпечна діяльність», у тому числі техногенні або екологічні катастрофи [рішення у справі «Budayeva and оthers v. Russia» від 20.03.2008 (заяви №№15339/02, 21166/02, 20058/02, 11673/02 та 15343/02); у справі «Kolyadenko and оthers v. Russia» від 28.02.2012 (заяви №№17423/05, 20534/05, 20678/05, 23263/05, 24283/05 та 35673/05); у справі «Brincat and оthers v. Malta» від 24.07.2014 (заяви №№60908/11, 62110/11, 62129/11, 62312/11 та 62338/11)]. Міжнародні зобов’язання держави в таких сферах вимагають від національних органів влади обов’язку запровадити та вжити всіх розумних та доречних заходів (reasonable and appropriate measures) для гарантування прав людини, їх забезпечення, захисту та сприяння реалізації в кожному конкретному випадку.

ЄСПЛ визнав, що «державі-учасниці належить певний простір обдумування [a margin of appreciation] при оцінюванні того, чи відмінності в інших схожих ситуаціях виправдовують неоднакове ставлення і до якої міри. Обсяг такого обдумування буде відрізнятися залежно від обставин, предмета та суті питання. Широкий простір обдумування зазвичай дозволено державі згідно з конвенцією, коли йдеться про загальні заходи економічного чи соціального порядку» [рішення у справі «Carson and оthers v. the United Kingdom» від 16.03.2010 (заява №42184/05), п.61].

2.5.1. Подолання наслідків аварії на Чорнобильській АЕС — екологічної катастрофи техногенного характеру, що значною мірою вплинула та продовжує впливати на здоров’я осіб, яких законом №796-XII віднесено до категорії 1, включає в себе гідний соціальний захист цих осіб (як відшкодування за втрачене здоров’я) та є обов’язком держави, що випливає також із міжнародних актів.

Так, згідно з Декларацією Ріо-де-Жанейро з довкілля й розвитку, що її ухвалено конференцією Організації Об’єднаних Націй з довкілля й розвитку 3—14 червня 1992 року, «держави мають розробляти національне право щодо відповідальності й компенсації жертвам забруднення та іншої екологічної шкоди» (принцип 13).

Генеральна Асамблея ООН у своїй резолюції «Зміцнення міжнародної співпраці й координація зусиль задля вивчення, пом’якшення й мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи» від 18.12.1991 №46/150 вказала на «потребу в подальшому зміцненні координації активних зусиль задля ретельного вивчення, пом’якшення та мінімізації радіологічних, соціально-економічних, психологічних, екологічних та пов’язаних зі здоров’ям наслідків цієї катастрофи, а також можливих факторів її довгострокового впливу…»

Конституційний Суд виходить із того, що заявники, окрім того, що є особами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, належать до окремої, соціально найуразливішої групи осіб, а саме осіб з інвалідністю.

Згідно з Конвенцією про права осіб з інвалідністю 2006 року до осіб з інвалідністю належать особи зі стійкими фізичними, психічними, інтелектуальними або сенсорними порушеннями, які при взаємодії з різними бар’єрами можуть заважати їх повній та ефективній участі в житті суспільства нарівні з іншими (абз.2 ст.1).

Відповідно до ч.1 ст.2 закону «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» від 21.03.1991 №875-XII зі змінами «особою з інвалідністю є особа зі стійким розладом функцій організму, що при взаємодії із зовнішнім середовищем може призводити до обмеження її життєдіяльності, внаслідок чого держава зобов’язана створити умови для реалізації нею прав нарівні з іншими громадянами та забезпечити її соціальний захист».

Конституційний Суд наголошує, що відповідно до стст.3, 16, 50 Конституції в їх взаємозв’язку на державу покладено позитивний обов’язок забезпечити особам з інвалідністю з числа осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, посилений соціальний захист. Позитивний обов’язок держави у цьому разі, по суті, вимагає від неї вжити заходів підтримчої дії (affirmative action) з огляду на те, що йдеться про обов’язок захисту державою однієї з найуразливіших верств населення, яка того потребує.

Виокремлення законодавцем з категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, осіб, які потребують особливого ставлення держави — осіб з інвалідністю з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а також з числа потерпілих від Чорнобильської катастрофи, — та запровадження саме для цієї категорії осіб державної пенсії й установлення на рівні закону її мінімальних розмірів слід розглядати як прояв з боку держави заходів підтримчої дії для цих осіб.

Ураховуючи наведене, Суд вважає, що соціальні зобов’язання держави перед громадянами, які втратили здоров’я внаслідок того, що держава свого часу зобов’язала їх взяти участь у подоланні наслідків аварії на Чорнобильській АЕС — катастрофи планетарного масштабу, та які зазнали інвалідності внаслідок таких дій, а також перед особами з інвалідністю з числа потерпілих від цієї катастрофи не мають залежати від фінансових можливостей держави та її економічного становища. Тому соціальні гарантії, зокрема й мінімальний рівень соціального захисту для цієї категорії осіб, має встановлювати законодавець. Кабінету Міністрів як державному органу, уповноваженому розробляти проект закону про державний бюджет та забезпечувати виконання затвердженого законодавцем відповідного закону, належить визначати умови та порядок призначення встановлених законом мінімальних розмірів державної пенсії для зазначеної категорії осіб.  

2.6. На підставі викладеного Суд дійшов висновку, що ч.3 ст.54 закону №796-XII в редакції закону №76-VIII щодо уповноваження Верховною Радою Кабінету Міністрів визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи суперечить стст.3, 8, 16, 22, 50 Конституції.

3. Згідно зі ст.41 Конституції кожен має право володіти, користуватися й розпоряджатися своєю власністю (частина перша); ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності (частина четверта).

Суд зазначав, що відповідно до Конституції визнання, дотримання й захист права власності є обов’язком держави (абз.1 п.4 мотивувальної частини рішення від 16.10.2008 №24-рп/2008); держава визначає та рівним чином захищає всі форми власності; кожна з них може мати свої особливості, пов’язані із законодавчо визначеними умовами та підставами виникнення або припинення права власності (абз.2 пп.3.1 п.3 мотивувальної частини рішення від 12.02.2002 №3-рп/2002).

Згідно зі ст.1 Першого протоколу до конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном; нікого не може бути позбавлено його власності інакше як в інтересах суспільства й на умовах, що їх передбачено законом і загальними принципами міжнародного права.

ЄСПЛ, здійснюючи тлумачення ст.1 Першого протоколу до конвенції як невіддільної її частини, виснував, що поняття «майно» має автономне значення, яке не залежить від формальної класифікації в національному праві та не зводиться до володіння матеріальними речами: як і матеріальні речі, певні права та інтереси, як-от активи, також можуть розглядатися як «майнові права», а отже, як «майно» для цілей цієї статті [рішення у справі «Iatridis v. Greece» від 25.03.1999 (заява №31107/96), п.54; у справі «Beyeler v. Italy» від 5.01.2000 (заява №33202/96), п.100; у справі «Broniowski v. Poland» від 22.06.2004 (заява №31443/96), п.129; «Depalle v. France» від 29.03.2010 (заява №34044/02), п.62; у справі «Centro Europa 7 S.R.L. and di Stefano v. Italy» від 7.06.2012 (заява №38433/09), п.171].

Згідно з практикою ЄСПЛ у разі невиправданого втручання держави в право особи мирно володіти своїм майном у держави виникає зобов’язання відшкодувати такій особі завдану їй шкоду. У низці рішень ЄСПЛ виснував, що «баланс між загальним і суспільним інтересом та вимогами захисту індивідуальних основоположних прав… зазвичай досягається тоді, коли відшкодування особі, яку було позбавлено майна, обґрунтовано пов’язане з його «ринковою» вартістю, визначеною на час позбавлення майна» [рішення у справі «Pincová and Pinc v. Czech Republic» від 5.11.2002 (заява №36548/97,) п.53; у справі «Gashi v. Croatia» від 13.12.2007 (заява №32457/05), п.41; у справі «Vistiņš and Perepjolkins v. Latvia» від 8.03.2011 (заява №71243/01), п.111]; «умови відшкодування є суттєвими для оцінювання справедливого балансу і, зокрема, чи не накладає оскаржуваний захід непропорційного навантаження на заявників» [рішення у справі «The Holy Monasteries v. Greece» від 9.12.1994 (заяви №13092/87, №13984/88), п.71; у справі «Platakou v. Greece» від 11.01.2001 (заява №38460/97), п.55].

ЄСПЛ зазначив: «Якщо зменшення розміру пенсії або зупинення її виплати не було пов’язано з будь-якими змінами в особистих обставинах заявника, але внаслідок змін у законі або його правозастосуванні, це може призвести до втручання в права, що їх передбачено ст.1 Першого протоколу до конвенції; будь-яке втручання державного органу у мирне володіння майном може бути виправдано лише тоді, якщо воно відповідає легітимному суспільному (або загальному) інтересу» [рішення у справі «Béláné Nagy v. Hungary» від 13.12.2016 (заява №53080/13), пп.86, 113].

Конституційний Суд виходить із того, що протягом майже 24-х років — з часу введення в дію 1.04.1991 закону №796-XII й до набрання 1.01.2015 чинності законом №76-VIII — особам, яких віднесено до категорії 1, мінімальні розміри державної пенсії було гарантовано державою на рівні закону. Отже, заявники могли розраховувати на розумну стабільність законодавства, а також у них були правомірні очікування, що гарантоване їм право на певний рівень соціального забезпечення буде реалізовано. Дослідивши матеріали справи та законодавство України у сфері соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, Суд дійшов висновку, що держава в особі Кабінету Міністрів зменшила гарантовані мінімальні розміри державної пенсії, що їх було передбачено ст.54 закону №796-XII до внесення змін законом №76-VIII. Наслідком ужитих державою заходів стало позбавлення заявників майна в розумінні того, як його витлумачив ЄСПЛ.

3.1. Конституційний Суд у рішенні від 17.07.2018 №6-р/2018, виходячи зі змісту ст.16 Конституції, наголосив на конечній потребі зберігати генофонд Українського народу, яка «викликана перш за все незадовільною екологічною ситуацією, спричиненою, зокрема, Чорнобильською катастрофою, наслідком якої стало погіршення стану здоров’я населення, демографічний занепад, зростання смертності потерпілого від Чорнобильської катастрофи населення, захворюваності дітей, підвищення рівня інвалідизації населення. Вкрай серйозними наслідками, породженими цією катастрофою, є також проблеми соціально-психологічного характеру у постраждалих від Чорнобильської катастрофи громадян» (абз.2 п.3 мотивувальної частини).

На розвиток цієї юридичної позиції Суд зазначає, що Чорнобильська катастрофа — найбільша у світі за всю історію ядерної енергетики екологічна катастрофа техногенного характеру за кількістю загиблих, потерпілих від її наслідків осіб, масштабами радіоактивного забруднення територій насамперед в Україні. Особливо руйнівного впливу Чорнобильської катастрофи на життя, фізичне й психологічне здоров’я зазнали учасники ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілі від Чорнобильської катастрофи, яким унаслідок цієї катастрофи встановлено інвалідність (у тому числі й діти з інвалідністю).

КС наголошує, що з приписів стст.3, 16, 50 Конституції в їх взаємозв’язку випливають не лише зобов’язання держави перед постраждалими внаслідок Чорнобильської катастрофи громадянами України, а й гарантії щодо цієї категорії громадян. Ураховуючи наведене, а також з огляду на особливий статус постраждалих унаслідок Чорнобильської катастрофи громадян України, який випливає зі змісту ст.16 Конституції, Суд уважає, що держава має відшкодувати шкоду громадянам України, на яких поширюється дія ст.54 закону №796-XII, завдану їм внаслідок дії ч.3 ст.54 закону №796-XII у редакції закону №76-VIII.

3.2. У рішенні від 7.10.2009 №25-рп/2009 Суд зазначив, що «відповідно до ч.3 ст.152 Конституції матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку. Тому позитивним обов’язком держави є прийняття відповідного закону, який має визначати порядок та умови такого відшкодування» (абз.5 пп.3.3 п.3 мотивувальної частини).

На підставі викладеного та з метою реального поновлення у правах громадян України, на яких поширюється дія ст.54 закону №796-XII, Суд вважає, що держава зобов’язана розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії ст.54 закону №796-XII у редакції закону №76-VIII.

Ураховуючи викладене та керуючись стст.147, 150, 1511, 1512, 152, 153 Конституції, на підставі стст.7, 32, 36, 65, 67, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94, 97 закону «Про Конституційний Суд України» Суд

вирішив:

1. Визнати такою, що не відповідає Конституції (є неконституційною), ч.3 ст.54 закону «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28.02.1991 №796-XII у редакції закону «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 №76-VIII щодо уповноваження Верховною Радою Кабінету Міністрів визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи.

2. Частина 3 ст.54 закону №796-XII у редакції закону №76-VIII щодо уповноваження Верховною Радою Кабінету Міністрів визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи, визнана неконституційною, втрачає чинність через 3 місяці з дня ухвалення Конституційним Судом цього рішення.

3. Верховній Раді протягом трьох місяців з дня ухвалення Судом цього рішення привести нормативне регулювання, встановлене ст.54 закону №796-XII у редакції закону №76-VIII щодо уповноваження Верховною Радою Кабінету Міністрів визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи, у відповідність із Конституцією та цим рішенням.

У разі неприведення нормативного регулювання, встановленого ст.54 закону №796-XII у редакції закону №76-VIII щодо уповноваження Верховною Радою Кабінету Міністрів визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи, у відповідність із Конституцією та цим рішенням через три місяці з дня ухвалення Судом цього рішення застосуванню підлягатиме ч.4 ст.54 закону №796-XII у редакції закону «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 6.06.1996 №230/96-ВР:

«В усіх випадках розміри пенсій для інвалідів, щодо яких встановлено зв’язок з Чорнобильською катастрофою, не можуть бути нижчими:

по I групі інвалідності — 10 мінімальних пенсій за віком;

по II групі інвалідності — 8 мінімальних пенсій за віком;

по III групі інвалідності — 6 мінімальних пенсій за віком;

дітям-інвалідам — 3 мінімальних пенсій за віком».

4. Громадяни України, на яких поширюється дія ст.54 закону «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28.02.1991 №796-XII, мають право на відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії ч.3 ст.54 цього закону в редакції закону «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 №76-VIII.

5. Рішення Конституційного Суду є обов’язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду підлягає опублікуванню у «Віснику Конституційного Суду України».