Дестабілізація правового поля економіки при скасуванні Господарського кодексу України: думка професійних об’єднань
.
Представлена наприкінці 2020 року широкому загалу Концепція оновлення Цивільного кодексу України здивувала багатьох. Передусім, своїм радикалізмом – безумовністю пропозиції щодо скасування Господарського кодексу України. «Системне оновлення Книги першої, як і ЦК України в цілому, можливе лише за умови скасування ГК України» - проголосили члени робочої групи щодо рекодифікації (оновлення) цивільного законодавства України. Основний офіційний аргумент – ГК «не відповідає параметрам актів, які регулюють підприємницькі відносини, що за своєю природою є передусім приватноправовими».
І це попри очевидну дискусійність підходу про приватноправовий характер сучасного регулювання підприємницьких та інших господарських відносин, за якого опиняються під загрозою не лише сама ідея кодифікації розгалуженого господарського законодавства, але й численні публічно-правові норми, що містяться у ГК: напрями і форми реалізації державної економічної політики, державні гарантії підприємництва, правові засади управління державним та комунальним секторами економіки, застосування адміністративно-господарських санкцій, інститут організаційно-господарських зобов’язань, особливі режими господарювання, організаційно-правові форми суб’єктів господарювання, яких немає у ЦК (наприклад, підприємства та господарські об’єднання) та ін. Будь-якого аналізу результативності норм ГК громадськості не було представлено. Альтернативні варіанти реформування шляхом узгодження кодексів навіть не розглядаються.
Проблема посилюється тим, що Концепція розроблена теоретиками цивільно-правової науки за умов повного відсторонення фахівців господарсько-правового напряму: у складі робочої групи немає жодного науковця, судді чи іншого спеціаліста цього профілю.
Поспіх та однобокість у вирішенні проблем регулювання сучасної економіки, ігнорування європейського досвіду дуалізму Цивільних та Комерційних (господарських) кодексів викликали обурення у значної частини юридичної громадськості.
Висловити своє бачення наслідків відповідних ініціатив вирішили представники професійних громадських організацій з різних куточків України - Києва, Одеси, Харкова, Маріуполя, Вінниці, Тернополя, Чернівців.
17 лютого 2021 року відбувся Форум громадської підтримки проєвропейських правових реформ, на якому було обговорено спробу декодифікації господарського законодавства як протилежний європейському напрям реформування правової системи України. Захід було організовано і проведено ГО «Асоціація вчених - внутрішньо переміщених осіб» (м. Київ) за підтримки Всеукраїнського центру економічного права та інших громадських організацій, за участі суддів господарських судів та адвокатів.
Проєкт «рекодифікація ЦК» - це прикриття для декодифікації господарського законодавства
Відкрив захід та здійснював модерацію голова ГО «Асоціація вчених – внутрішньо переміщених осіб» Володимир Устименко. Він звернув увагу на те, що намір скасувати ГК не має жодного відношення до європеїзації України, адже сам ЄС первісно створювався виключно як економічний союз на базі Об’єднання вугілля і сталі у 1950 р. А Угода про асоціацію України з ЄС присвячена як раз тим відносинам, які предметно входять до ГК України і до приватноправових підходів відношення не мають. Наголосив Володимир Устименко і на тій обставині, що розробка концепції є не першою спробою, оминаючи комітет з питань економічного розвитку Верховної Ради України, який є відповідальним за аналіз регуляторного впливу на економіку проектів нормативно-правових актів, протягнути до парламенту ініціативу скасування ГК. Безумовно, некоректним є і формування складу робочої групи без представників науки господарського права, і нехтування результатами проведеної господарниками роботи з гармонізації ГК і ЦК України (законопроект № 4164), яка була передбачена у Перехідних положеннях до них. Оцінюючи майбутні негативні наслідки від скасування ГК для національної економіки, процес рекодифікації цивільного законодавства більше нагадує законодавчу диверсію, аніж відповідальну законотворчу роботу.
На переконання Олени Беляневич (ГО «Платформа стратегічної та законотворчої аналітики «Координата»), пропозиція цивілістів щодо скасування ГК та відмови від тих інструментів, які на сьогодні ним врегульовані, в умовах економічної кризи, військової агресії, епідемічних загроз, жорсткої олігархізації економіки є безвідповідальною. Аналіз робіт представників науки цивільного права за останні 30 років, принаймні докторських дисертацій, свідчить про відсутність глибоких монографічних досліджень з аналізу проблем функціонування ринкової економіки. Це ставить питання про наукову добросовісність тих, хто наголошує на доцільності рухатися в регулюванні економіки виключно з ЦК. Останній не лише не передбачає державного регулювання економіки, але й має свої проблеми, що підтверджує судова практика. Тому необхідно консолідувати зусилля представників юридичної професії різних напрямів у відстоюванні правової безпеки в економічній сфері та модернізації ГК.
ГК як матеріально-правова база господарського судочинства
Переваги ГК перед ЦК в контексті правозастосовчої діяльності відзначили і судді.
Так, суддя Південно-західного апеляційного господарського суду, представник ВГО «Асоціація суддів України» Марина Мишкіна не підтримала наполегливі спроби уніфікації та зведення до застосування виключно ЦК при здійсненні підприємницької діяльності. Вона відзначила, що у ГК України чітко проведено розмежування предметів регулювання ЦК і ГК, визначено поняття «господарської діяльності», закріплено спеціальний дозвільний принцип господарювання «дозволено те, що прямо передбачено законом», який дозволяє визначити пріоритет актів при вирішенні господарських спорів.
Вкрай важливими є норми ГК, які дуже часто використовуються при розгляді господарських справ і визначають участь органів державної влади та місцевого самоврядування в господарській діяльності, забезпечують обмеження монополізму та сприяння змагальності у сфері господарювання, захист прав суб'єктів господарювання та споживачів, встановлюють особливості управління господарською діяльністю у державному секторі економіки, свободу при здійсненні підприємництва та обранні його організаційно-правових форм, особливості договірної роботи та відповідальності суб’єктів господарювання, а також багато іншого, чого немає і не можу бути у ЦК України в силу невизнання сфери господарювання як такої, що вимагає спеціального регулювання.
На думку судді Південно-західного апеляційного господарського суду, заступника голови ГО «Асоціація суддів господарських судів України» Галини Дібрової цінністю ГК є те, що цей акт, на відміну від ЦК, закріплює поняття господарсько-договірних та організаційно-господарських зобов’язань, специфіку порядку укладання господарських договорів. Норми ГК, передбачаючи судовий примус до укладення договорів, захищають суб’єктів господарювання від монополістів, а ті, що конкретизують строки оферти та акцепту, є більш ефективними для бізнес-перемовин, спрямовуючи їх конструктивний рух. Постійно використовуються положення про господарське відання та оперативне управління при розгляді спорів щодо державного і комунального майна, які забезпечують захист прав суб’єктів, за якими закріплено рухоме і нерухоме майно, в тому числі і від власника.
Про загрози зриву усталеної судової практики, скасування принципу застосування залікової неустойки і спеціального строку нарахування і стягнення пені, положень щодо захисту корпоративних прав застерегла суддя Господарського суду Луганської області Олена Фонова. Вона акцентувала увагу на тому, що це лише невелика частина проблем, які постануть перед господарськими судами у разі позбавлення їх профільного закону, що здійснює системне регулювання господарської діяльності. Не вбачається жодної іншої стратегічної чи тактичної мети від скасування ГК України, аніж виведення на новий рівень питань визначення предметної юрисдикції господарських судів та відмови від відповідної спеціалізації. Це здатне призвести до депрофесіоналізації судочинства. Тому думка суддівської спільноти щодо скасування ГК є категорично негативною.
Загрози руйнації правових основ державної власності
Чи не найбільш згубний вплив, на думку представників ГО «Всеукраїнський центр економічного права», оголошена декодифікація матиме для функціонування публічного сектору економіки. Вона призведе до руйнації існуючих правових режимів державного та комунального майна, хаотизації системи управління, використання та контролю за об’єктами державної власності з боку уповноважених органів, втрати керованості багатьма галузями економіки, що відповідають за забезпечення населення суспільними благами (освіта, охорона здоров’я, культура, житлове господарство тощо).
Основні загрози для державного сектору економіки від можливого скасування ГК криються у втраті специфічних механізмів управління державною власністю та особливого регулювання державного сектору економіки. Нівелювання організаційних та фінансових параметрів діяльності держпідприємств призведе до неможливості повноцінного використання положень Законів України «Про управління об’єктами державної власності», «Про приватизацію державного і комунального майна», «Про концесію», «Про оренду державного і комунального майна» тощо.
Одночасно, скасування речових титулів господарського відання та оперативного управління, на яких державне майно закріплюється за держпідприємствами і установами, унеможливить реалізацію управлінських повноважень щодо них органів державної влади. Наразі жоден з зобов’язальних титулів ЦК не здатен гарантувати користувачеві більшу свободу дій щодо майна, а господарське відання та оперативне управління при цьому здатні запобігти нецільовому використанню та неконтрольованому відчуженню державних об’єктів. Закріплення майна на аналогічному правовому режимі досить успішно використовується зарубіжними країнами (Німеччина, Польща).
Перетворення державних підприємств та установ на власників майна одночасно загострить питання відповідальності цих суб’єктів за своїми зобов’язаннями у двох напрямках: від зловживань та безконтрольного передання майна іншим особам (у т.ч. через процедуру банкрутства) до скасування субсидіарної відповідальності держави по боргах казенних підприємств, що унеможливить задоволення інтересів добросовісних кредиторів. Особливе занепокоєння подібні зміни викликають щодо діяльності державних установ (заклади освіти, охорони здоров’я, культури, збройних сил тощо). Перетворення їх у власників для частини обернеться непосильним тягарем утримання відповідного майна, для інших – узаконить фактичний грабіж цінних державних активів – будівель, земельних ділянок, санаторіїв.
Необґрунтованою є і уніфікація організаційно-правових форм суб’єктів господарювання та повальна корпоратизація державних підприємств. І тут на перший план виходять не стільки складність, тривалість та затратність необхідних заходів, які впадають на очі навіть при поверхневому аналізі етапів корпоратизації (інвентаризація, аудит, оцінка майна, перереєстрація документів, емісія акцій, реєстрація їх випусків у разі акціонування і т.і.), скільки недоцільність суцільної корпоратизації щодо ряду стратегічних унітарних і особливо казенних підприємств. Оскільки вони виконують важливі економічні та соціальні функції, щодо них збереження прямого управлінського впливу є більш виправданим та ефективним. А формальна корпоратизація не створює жодних переваг для власника і є доречною лише у випадках інвестиційно-привабливих підприємств. При цьому допустимість ефективного господарювання унітарних комерційних та некомерційних підприємств підтверджується зарубіжним досвідом Франції, Німеччини, Польщі, Нідерландів, Швеції, де відповідні підприємства опікуються обороною, транспортом, зв’язком, освітою тощо.
Поділив передосторогу щодо розбалансування відносин щодо державного майна і адвокат Олег Бакулін, оскільки скасування ГК призведе до неможливості ефективно управляти такими об’єктами держвласності, які не підлягають приватизації, як газотранспортна система та підземні газосховища. Наприклад, скасування права оперативного відання призведе до неможливості укладання договорів з операторами ГТС та фактичного використання стратегічних об’єктів. Подібний розвиток подій вдарить не лише по дохідній частині бюджету, а й відобразиться на забезпечення національної безпеки. Крім того, ГК забезпечує співпрацю з суб’єктами природних монополій (наприклад, на ринку природного газу), зобов’язуючи їх укладати і виконувати договори, які б вони ніколи не уклали зі споживачами послуг, керуючись принципом свободи договору за ЦК.
Скасування чи модернізація?
Виконавчий директор ГО «Міжнародні інноваційні освітні технології» Віталій Долгерт зазначив, що ГК є міцною і невід’ємною частиною українського законодавства, не є анахронізмом, навпаки, активно використовується суб’єктами господарювання. Збереження стабільності законодавства є надважливим у часи значних економічних проблем, а його різкі зміни, скасування визначальних частин стане негативним фактором у взаємовідносинах країни з бізнесом та іноземними інвесторами.
На згубних наслідках скасування ГК для юридичної практики наголосив і член Комітету з господарського права Національної асоціації адвокатів України, адвокат, керівник ГО «Моя держава», Олександр Черних. Породжена у такий спосіб нестабільність правового поля (а неузгодженими одномоментно стануть десятки профільних законів) збільшить кількість господарських спорів та перекладе на суди тягар вирішення правових колізій, які можна було б легко усунути якісною законотворчою роботою. Крім того, скасування особливих правових режимів майна та спеціальних статусів суб’єктів господарювання здатне призвести до порушення у процесі приватизації інтересів саме тих суб’єктів, яких захищає ГК – держави та територіальних громад.
Підтримує таку позицію і Надія Калашник (ГО «Центр інновацій та сталого міжнародного розвитку»): відміна ГК спровокує загострення багатьох практичних питань – від належного захисту корпоративних прав до порядку укладення господарських договорів, ускладнить правозастосовчу діяльність та значно ослабить правопорядок у цій сфері.
Представник саморегулівної організації «Національна асоціація арбітражних керуючих України» Сергій Донков на прикладі процесу кодифікації законодавства про банкрутство відмітив постійне ускладнення господарських правовідносин та необхідність їх відповідного врегулювання на рівні ГК. Це стосується, наприклад, включення самозайнятих осіб до складу учасників господарських відносин. Він підкреслив важливість наявності спеціального кодифікованого законодавства, яке регулює комерційні, господарські відносини, що підтверджує досвід європейських країн, які мають кодекси, що окремо урегульовують сферу підприємництва. Євген Комар (помічник-консультант народного депутата України Т.П. Тарасенка) також підтримав ідею подальшого еволюційного розвитку цивільного та господарського законодавства з одночасною кодифікацією законодавства в окремих сферах, наприклад, будівельній діяльності.
Поділяє позицію щодо необхідності модернізації ГК і представник ГО «За права» Ольга Бондаренко. Вона відзначила, що обраному Україною європейському вектору розвитку відповідає уніфікація та гармонізація не лише господарського законодавства, а й нормативного масиву в інших сферах суспільного життя, дотримання принципу спеціалізації при розгляді виникаючих спорів, а не об’єднання цивільного та господарського права.
На думку Ірини Бутирської (засновник ГО «Центр правових ініціатив»), скасування ГК України з часом неминуче потягне ініціативу скасування господарських судів, які наразі по Україні мають найкращі показники як за якістю та оперативністю судового захисту, так і найнижчі показники скасованих рішень. Тому вважаємо доречною пропозицію щодо об’єднання зусиль науковців та практиків для проведення просвітницької роботи, активної публікації точки зору безпосередніх користувачів господарського законодавства, аби не допустити скасування ГК.
Елла Деркач (ГО «Асоціація правників України») переконана, що саме ГК здатен забезпечити розвиток національної економіки, її інноваційну складову, стати правовим підґрунтям для усіх видів господарської діяльності. Обговорювана наразі стратегія розвитку України до 2030 р. орієнтується на підприємця як головну рушійну силу економічного розвитку, разом з тим відносини, які складаються при заснуванні бізнесу та його здійсненні, формуванні професійних підприємницьких навичок, мають бути охоплені саме господарським регулюванням.
За результатами обговорення учасники Форуму прийшли до спільного висновку про недопустимість скасування ГК України – системоутворюючого акту, який здійснює комплексне регулювання господарської діяльності. Втрата чинності профільним законодавчим актом матиме наслідком дестабілізацію національної економіки, руйнування усталених господарських зв’язків та дезорієнтує діючих суб’єктів господарювання, негативно вплине на інвестиційний клімат в Україні.
Учасники Форуму вирішили звернутися до керівництва Верховної Ради України з пропозицією залучити спеціалістів господарсько-правового профілю до обговорення проблем вдосконалення господарського законодавства, підтримали доцільність його еволюційного розвитку, у тому числі шляхом усунення ряду істотних потиріч між ГК та ЦК, як це пропонується, наприклад, у законопроекті № 4164 від 29.09.2020 р.