Новий посадовий оклад судді посягає на незалежність - АРССУ
Нова розрахункова величина для визначення базового розміру посадового окладу судді, запроваджена Держбюджетом – 2021, містить ознаки посягання на гарантії суддівської незалежності.
Про це йдеться у відкритому зверненні Правління Асоціації розвитку суддівського самоврядування України до Голови Верховного Суду Валентини Данішевської.
У документі судді аналізують конституційність абзацу п’ятого статті 7 закону «Про Державний бюджет України на 2021 рік».
Закон і Бізнес наводить повний текст звернення:
Шановна Валентино Іванівно!
01 січня 2021 року набув чинності Закон України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» від 15.12.2020 № 1082-IX, яким запроваджено нову розрахункову величину для визначення базового розміру посадового окладу судді. Вказане запровадження містить ознаки посягання на гарантії суддівської незалежності з огляду на таке.
У статтях 1 та 6 Конституції України визначено, що Україна є демократичною, правовою державою, у якій державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується статтями 8 та 55 Конституції України.
Незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України (ст. 126 Конституції України).
Держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя.
Згідно з статтею 130 Конституції України та частиною 2 статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року № 1402-VIII (далі – Закон № 1402) суддівська винагорода регулюється законом про судоустрій та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до п. 1 ч. 3 ст. 135 Закону № 1402 базовий розмір посадового окладу судді місцевого суду становить 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» установлено у 2021 році прожитковий мінімум для працездатних осіб з 1 січня - 2270 гривень.
Разом з тим, у вищевказаній статті запроваджено нову правову категорію під назвою «прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді з 1 січня» у розмірі 2102 гривні.
З наведеного вище вбачається, що положення статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо запровадження величини «прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді» не відповідають нормам Конституції України та нормам спеціального Закону № 1402.
Зокрема, норми Закону № 1402 передбачають базовий розмір посадового окладу судді місцевого суду в розмірі 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, який з 1 січня 2021 року складає 2270 гривень. До Закону № 1402, а також до статті 130 Конституції України не вносилися жодні зміни до чи після запровадження у Законі України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» такої нової величини як «прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді».
Тобто, в спеціальному Законі № 1402 як до 1 січня 2021 року, так і після настання цієї дати, розмір посадового окладу судді місцевого суду визначався та визначається виходячи з розміру саме прожиткового мінімуму для працездатних осіб, а не будь-якої іншої спеціально запровадженої величини.
Однак, всупереч приписам статей 19 та 130 Конституції України законодавець вчергове не дотримався норм чинного спеціального законодавства України щодо винагороди суддів, яка є елементом незалежності судової влади.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» містить норму про те, що суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Аналогічну за змістом норму містить стаття 130 Конституції України, яка є абсолютно чіткою, недвозначною, має найвищу юридичну силу, є нормою прямої дії та якій повинні відповідати всі без виключення Закони України.
Так, в статті 1 Закону України «Про прожитковий мінімум» вказано, що прожитковий мінімум є вартісною величиною достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров'я набору продуктів харчування (далі - набір продуктів харчування), а також мінімального набору непродовольчих товарів (далі - набір непродовольчих товарів) та мінімального набору послуг (далі - набір послуг), необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.
Прожитковий мінімум визначається нормативним методом у розрахунку на місяць на одну особу.
В статті 4 вищевказаного Закону зазначено, що прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг.
Порядок проведення науково-громадської експертизи встановлюється на принципах соціального партнерства та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Прожитковий мінімум на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення, щороку затверджується Верховною Радою України в законі про Державний бюджет України на відповідний рік. Прожитковий мінімум публікується в офіційних виданнях загальнодержавної сфери розповсюдження.
Виходячи з вищевикладених норм можливо зробити висновок про те, що прожитковий мінімум є величиною, яка визначається законодавцем виключно на підставі нормативного методу та після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для певної групи населення. Тобто, прожитковий мінімум є величиною, яка науково обґрунтовано відображає потреби певної групи населення у нормальному функціонуванні організму людини, збереженні його здоров'я, задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.
В даному ж випадку «прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді з 1 січня 2021 року» не є за своєю правовою природою прожитковим мінімумом, адже його величина визначена законодавцем без застосування будь-якого нормативного методу та без проведення науково-громадської експертизи стосовно потреб соціальної групи суддів. Вказаний різновид «прожиткового мінімуму» був штучно запроваджений з метою свавільного обмеження розміру суддівської винагороди.
Тому, встановлення окремого прожиткового мінімуму для суддів у розмірі нижчому, ніж для інших громадян України, по перше є дискримінацією за принципом зайняття певною професійною діяльністю, а по друге звужує рівень досягнутого забезпечення, оскільки прив'язується вже не до розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб в Україні, а до фіксованої суми, яка є нижчою ніж прожитковий мінімум.
В статті 1 Закону України «Про прожитковий мінімум» також визначено, що прожитковий мінімум визначається окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення:
дітей віком до 6 років;
дітей віком від 6 до 18 років;
працездатних осіб;
осіб, які втратили працездатність.
До працездатних осіб відносяться особи, які не досягли встановленого законом пенсійного віку.
Отже, Закон України «Про прожитковий мінімум» визначає вичерпний перелік основних соціальних і демографічних груп населення, для яких встановлюють відповідні прожиткові мінімуми. До вказаного закону не вносилися зміни щодо запровадження окремої соціальної групи населення під назвою «судді», а тому встановлення спеціального прожиткового мінімуму для суддів не відповідає також положенням Закону України «Про прожитковий мінімум».
У пункті 4.1. рішення № 4-р/2020 Конституційний Суд України зазначив, що Конституційний Суд України неодноразово висловлював юридичні позиції щодо незалежності суддів, зокрема їх належного матеріального забезпечення, зміни розміру суддівської винагороди, рівня довічного грошового утримання суддів у відставці (рішення Конституційного Суду України від 24 червня 1999 року № 6-рп/99, від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004, від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005, від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, від 3 червня 2013 року № 3-рп/2013, від 19 листопада 2013 року № 10-рп/2013, від 8 червня 2016 року № 4-рп/2016, від 4 грудня 2018 року № 11-р/2018, від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020).
Конституційний Суд України послідовно вказував: однією з конституційних гарантій незалежності суддів є особливий порядок фінансування судів; встановлена система гарантій незалежності суддів не є їхнім особистим привілеєм; конституційний статус судді передбачає достатнє матеріальне забезпечення судді як під час здійснення ним своїх повноважень (суддівська винагорода), так і в майбутньому у зв’язку з досягненням пенсійного віку (пенсія) чи внаслідок припинення повноважень і набуття статусу судді у відставці (щомісячне довічне грошове утримання); гарантії незалежності суддів є невід’ємним елементом їх статусу, поширюються на всіх суддів України та є необхідною умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом; суддівська винагорода є гарантією незалежності судді та невід’ємною складовою його статусу; зменшення органом законодавчої влади розміру посадового окладу судді призводить до зменшення розміру суддівської винагороди, що, у свою чергу, є посяганням на гарантію незалежності судді у виді матеріального забезпечення та передумовою впливу як на суддю, так і на судову владу в цілому (перше речення абзацу третього пункту 2 мотивувальної частини рішення від 24 червня 1999 року № 6-рп/99, перше речення абзацу шостого підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини рішення від 3 червня 2013 року № 3-рп/2013, друге речення абзацу шостого підпункту 3.2, абзаци двадцять сьомий, тридцять третій, тридцять четвертий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення від 4 грудня 2018 року № 11-р/2018).
Відповідно до пункту 62 Висновку Консультативної ради європейських судів для Комітету Міністрів Ради Європи щодо стандартів незалежності судової влади та незмінюваності суддів від 1 січня 2001 року № 1 (2001) у цілому важливо (особливо стосовно нових демократичних країн) передбачити спеціальні юридичні приписи щодо убезпечення суддів від зменшення винагороди суддів, а також щодо гарантування збільшення оплати праці суддів відповідно до зростання вартості життя.
Наведені положення Конституції України, спеціального Закону № 1402 та юридичні позиції Конституційного Суду України встановлюють обмеження для законодавця мати можливість свавільно встановлювати або змінювати розмір винагороди судді, запроваджуючи спеціальні розміри так званого «прожиткового мінімуму» для суддів, використовуючи таким чином свої повноваження як інструмент впливу на судову владу та фактично не допускаючи зростання розміру суддівської винагороди відповідно до зростання вартості життя.
Крім того, у рішенні від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 Конституційний Суд України вчергове вказав, що оскільки предмет закону про Державний бюджет України чітко визначений у Конституції України, то цей закон не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов’язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України (абзац восьмий пункту 4 мотивувальної частини рішення від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007).
Виходячи з того, що предмет регулювання Бюджетного кодексу України, так само, як і предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, що обумовлено положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України, Конституційний Суд України в рішенні від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020 дійшов висновку, що Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію або скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України (абзац восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).
Ураховуючи викладене, Конституційний Суд України вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині другій статті 19, статті 130 Конституції України.
Крім того, норми статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо запровадження величини «прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді» в аспекті з’ясування можливості їх застосування до відносин щодо визначення розміру суддівської винагороди не відповідають неодноразово описаному ЄСПЛ принципу якості закону.
Відповідно до п. 51 рішення ЄСПЛ у справі «Щокін проти України» (Заяви № 23759/03 та №37943/06) суд висловився – говорячи про «закон», стаття 1 Першого протоколу до Конвенції посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях Конвенції (див. рішення у справі «Шпачек s.r.о.» проти Чеської Республіки» (<…>), №26449/95, пункт 54, від 9 листопада 1999 року). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі «Бейелер проти Італії» (Beyeler v. Italy), [ВП], №33202/96, пункт 109, ЄСПЛ 2000-І).
Законом України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», як і будь-яким іншими діючими нормативно-правовими актами, не скасовані та не внесені зміни в чинні норми права, передбачені:
- ч. 2 ст. 135 спеціального Закону № 1402 (визначає, що суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами);
- ст. 130 Конституції України (визначає, що розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій);
- статті 1, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум» (визначають, що прожитковий мінімум визначається нормативним методом, після проведення науково-громадської експертизи та для вичерпного переліку соціальних і демографічних груп населення).
Відтак, неможливо розглядати положення статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо запровадження величини «прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді», як такі, що відповідають принципам якості та правової визначеності закону, в сенсі застосування до правовідносин визначення розміру суддівської винагороди.
Крім того, звертаємо Вашу увагу, що відокремлення базового розміру посадового окладу судді місцевого суду від прожиткового мінімуму для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, і встановлення нового прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді з 1 січня, фактично є завуальованим та прихованим зменшенням суддівської винагороди з 01 січня 2021 року, а також спробою регулювання її розміру на власний розсуд виконавчою і законодавчою гілками влади, які кожного року можуть змінювати її за власною ініціативою без будь яких обґрунтованих на те підстав, таким чином застосовуючи фінансовий вплив на суди та суддів, чим порушувати їх гарантії незалежності.
Варто зазначити, що право суддів на отримання суддівської винагороди у належному та повному розмірі не може бути поставлено в залежність від неналежного виконання обов’язків державними органами в частині внесення змін до законодавчих актів чи то до формування бюджету.
Отже, питання щодо виплати суддівської винагороди повинно вирішуватись у встановленому спеціальними Законами та Конституцією України порядку, оскільки є невід’ємним елементом гарантій незалежності суддів.
Зважаючи на вищенаведене, Правління Асоціації 11 січня 2021 року ухвалило рішення звернутися до Вас із проханням терміново скликати Пленум Верховного Суду, на якому розглянути питання звернення із поданням до Конституційного Суду України щодо конституційності абзацу п’ятого статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» в частині запровадження нової розрахункової величини для визначення базового розміру посадового окладу судді.
З повагою Правління АРССУ