Ганебна практика
Намагання наділити прокурорів функцією нагляду за судовими рішеннями явно суперечить Конституції
Олексій КАЛІННІКОВ, старший партнер АО «Могильницький та партнери»Якщо запалюються зірки чи підписуються накази, це комусь потрібно. І, схоже, у реформованій прокуратурі не можуть або не хочуть працювати, не маючи інструменту впливу на судову систему та можливості втручатися в усе, що відбувається довкола.
Суперечливі категорії
Як відомо, Генеральний прокурор підписала наказ «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді» від 21.08.2020. З огляду на назву він має стосуватися переважно практичної реалізації такої конституційної функції прокуратури, як представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Зазвичай такі накази не привертають до себе уваги, оскільки фактично дублюють положення закону «Про прокуратуру». Втім, цього разу його окремі положення викликали обґрунтовані занепокоєння в юридичному співтоваристві.
У наказі зазначено, що його прийнято відповідно до вимог ст.1311 Конституції та стст.1—3, 23, 24 закону «Про прокуратуру». Водночас у його п.15 наголошується, що органи прокуратури зобов’язані забезпечувати своєчасне та принципове реагування на виявлені під час реалізації представницьких повноважень факти незаконних дій (бездіяльності) суддів, постановлення ними неправосудних рішень, безпідставного затягування розгляду справ, істотного порушення норм процесуального права, зволікання з виготовленням вмотивованого судового рішення тощо.
Використана в наказі правова категорія «неправосудне рішення» є суперечливою, оскільки законодавство не тлумачить це поняття. Крім того, Конституційний Суд ще у рішенні від 11.06.2020 №7-р/2020 визнав правову норму Кримінального кодексу, яка передбачала кримінальну відповідальність за постановлення неправосудного рішення, неконституційною.
Водночас у п.15.1 цього документа вказується, що у разі надходження відомостей про вчинення суддею місцевого чи апеляційного суду дисциплінарного проступку слід ініціювати питання про притягнення судді до відповідальності шляхом звернення у встановленому законом порядку до Вищої ради правосуддя.
Втім, положення п.15 не конкретизують форми реагування на факти незаконних дій (бездіяльності) суддів. Проте аналіз п.15.1 дає можливості дійти висновку, що йдеться не про звернення до Вищої ради правосуддя, а про якісь інші способи реагування.
«Своєчасне виявлення судових рішень, які потребують перегляду, повинне здійснюватися органами прокуратури, в тому числі шляхом моніторингу» (п.8.2 наказу).
Наведені положення можуть бути інтерпретовані як певне намагання прокуратури, всупереч Конституції та закону «Про прокуратуру», дістати повноваження, які прокуратура мала за часів існування функції «загального нагляду».
Уперед у… минуле?
Шлях до скасування загального нагляду у прокуратури був досить тривалий.
Так, у 1996 році при ухваленні Конституції прокуратура була позбавлена функції нагляду за додержанням і застосуванням законів, проте в «Перехідних положеннях» було передбачено, що прокуратура тимчасово, до створення відповідних органів, продовжує здійснювати нагляд до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів.
Таке реформування прокуратури було пов’язане з виконанням Україною зобов’язань, пов’язаних із вступом до Ради Європи.
У висновку від 26.09.95 №190(1995) Парламентської асамблеї Ради Європи щодо заявки України на вступ до Ради Європи зазначається, що роль та функції прокуратури будуть змінені шляхом перетворення цієї інституції в орган, який відповідатиме стандартам РЄ.
Однак тимчасовий період існування загального нагляду на практиці розтягнувся на тривалий строк, оскільки лише в 2014 році функція нагляду в органів прокуратури була скасована.
Є різні думки щодо наслідків остаточної ліквідації такої функції прокуратури. Проте не можна не погодитися з такою тезою, що відомчий контроль, який мав замінити прокурорський нагляд, не зміг стати ефективним способом захисту прав людей.
Нині згідно зі ст.1311 Конституції в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
• підтримання публічного обвинувачення в суді;
• організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
• представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Отже, ст.1311 Конституції взагалі не передбачено, що прокуратура здійснює функцію нагляду в будь-якій формі.
Частина 3 ст.2 закону «Про прокуратуру» від 14.10.2014 чітко встановлює, що на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією.
Таким чином, положення наказу є недолугими, внаслідок чого вони можуть бути використані для наділення органів прокуратури замаскованими повноваженнями, які спрямовані на реалізацію функції загального нагляду за додержанням і застосуванням законів, що суперечить чинному законодавству України.
Водночас у процесуальних законах визначені відповідні процедури, які передбачають оскарження судового рішення та надання йому юридичної оцінки компетентним судом. Конституція не наділяє інші органи державної влади, в тому числі прокуратуру, повноваженнями щодо перевірки судового рішення в позасудовому порядку. Це виключає можливість оцінки прокуратурою судового рішення.
Тактика тиску
Отже, для чого це було зроблено, якщо встановлення сумнівних повноважень було вочевидь незаконним?
Так, практична діяльність органів прокуратури останніми роками свідчить про те, що основним засобом незаконного реагування на судові рішення, які не влаштовували прокуратуру, було внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей про скоєне суддею кримінальне правопорушення — в основному за ст.375 КК («Постановлення суддею (суддями) завідомо неправосудного вироку, рішення, ухвали або постанови») — та здійснення досудового розслідування протягом тривалого часу з метою незаконного впливу на суддю.
На проблему використання прокурорами ст.375 КК як засобу тиску на суддів звертали увагу орган Ради Європи з антикорупційного моніторингу «Група держав проти корупції» (GRECO) у звіті за результатами четвертого раунду оцінювання України з питань запобігання корупції серед народних депутатів, суддів та прокурорів та управління верховного комісара Організації Об’єднаних Націй з прав людини у доповіді «Права людини в контексті здійснення правосуддя у кримінальних справах, пов’язаних з конфліктами в Україні (квітень 2014 — квітень 2020)».
Однак, як зазначив КС у рішенні №7-р/2020, дослідження в історичному контексті ст.375 КК дає підстави вважати її невдалим наслідуванням юридичної практики радянської держави, яка уможливлювала використання цієї норми для контролю над суддями і впливу на них (п.2.2 рішення).
КС установив, що ст.375 КК втрачає чинність через шість місяців з дня ухвалення цього рішення. Отже, вже в грудні 2020 року прокуратура втратить один з основних важелів незаконного впливу на судову систему.
Таким чином, передбачення в наказі від 21.08.2020 положень, які можуть бути використані для незаконного впливу на суддів, вочевидь суперечить Конституції. І це було зроблено з єдиною метою — продовження такої ганебної практики.