Олександр Борисовець:
Оскарження постанови про притягнення до адміністративної відповідальності: чи має платити особа за право на захист?
Олександр Борисовець, адвокат, Харків.
Останнім часом поширеною стала практика покладення судами обов’язку сплачувати судовий збір за оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення на осіб, які звернулись за захистом від притягнення до адміністративної відповідальності,
З моменту прийняття Кодексу України про адміністративні правопорушення (Відомості Верховної Ради Української РСР (ВВР) 1984, додаток до № 51, ст.1122) стаття 288 цього Кодексу (далі – КУпАП) встановлює особливості оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення. Так, з моменту прийняття ця норма розмежовує органи, до яких може бути оскаржено постанову, перелік яких включає й суди, і встановлює правило, за яким особа, що притягається до адміністративної відповідальності і вина якої ще не доведена, звільняється від сплати платежу (внеску) до державного чи місцевого бюджету або державного цільового фонду (на момент прийняття – державної пошлини) за подання до будь-якого органу скарги на постанову. Платником такого платежу особа стає лише після визнання її винною та накладення на неї адміністративного стягнення. За звернення до суду за захистом від звинувачення не може стягуватись плата. Саме так визначає парадигма фундаментального закону - Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Протягом десятиліть, за які Україна стала незалежною державою, приєдналась до Ради Європи, підписала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, чим визнала юрисдикцію Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), рішення якого є остаточними й обов’язковими для виконання, ці юридичні стандарти залишались незмінними і відповідали критеріям ЄСПЛ, втім із квітня 2020 року деякі суди першої інстанції виносять ухвали про залишення без руху позовної заяви про скасування постанови, якою на особу накладено адміністративне стягнення. Найбільш поширені випадки - у вигляді штрафу за порушення Правил дорожнього руху. Ці ухвали мотивовані несплатою судового збору за оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення. Цілком очевидним є факт того, що це суперечить духу та букві КУпАП, принципу презумпції невинуватості, рішенням і висновкам ЄСПЛ та порушують право на захист шляхом перешкоджання доступу до правосуддя.
Провадження у справах про адміністративні правопорушення підпадають під стандарти, встановлені Конвенцією для кримінального провадження. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ, справи про адміністративні правопорушення є кримінальними для цілей застосування Конвенції, зокрема такі справи, як «Езтюрк проти Німеччини» (Ozturk v. Germany), від 21 лютого 1984 року, пп. 52-54, Series A № 73; «Лауко проти Словаччини» (Lauko v. Slovakia), 2 вересня 1998 року, пп. 56-59, Reports of Judgments and Decisions 1998-VI; та ухвалу щодо прийнятності у справі «Рибка проти України» (Rybka v. Ukraine), заява № 10544/03, від 17 листопада 2009 року. Варто зауважити, що стягнення, застосоване районним судом до заявниці у справі «Лучанінова проти України» (штраф), згодом було замінено на зауваження, не позбавляє правопорушення, про яке йдеться, притаманного йому кримінального характеру. У справі «Надточій проти України» Уряд України визнав кримінально-правовий характер КУпАП (пункт 21 рішення). У рішенні «Шмауцер проти Австрії» зазначено, що дорожньо-транспортні правопорушення, за які передбачені стягнення у вигляді штрафу або обмеження у користуванні водійськими правами, підпадають під визначення «кримінального обвинувачення».
Таким чином, за логікою, якою керуються суди першої інстанції, залишаючи позовну заяву про скасування постанови про адміністративне правопорушення без руху через несплату судового збору, за захист від звинувачення у справі, яка підпадає під визначення «кримінального обвинувачення», особа повинна сплатити цей платіж, незважаючи на те що як для кримінальних, так і адміністративних правопорушень характерні такі спільні ознаки, як суспільна небезпека, протиправність, винність та караність. Ані Кримінальний процесуальний кодекс України, ані Кодекс України про адміністративні правопорушення, виключно якими встановлений порядок притягнення особи до відповідальності в такій справі, у т.ч. права особи, яка притягається до кримінальної чи адміністративної відповідальності, не передбачають сплату будь-якого платежу до бюджету за реалізацію її права на захист від звинувачення. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Лише після того, як особа, якій пред’явлено звинувачення у вчиненні кримінального або адміністративного правопорушення, буде визнана винною, на неї судом покладається обов’язок сплати певних витрат, пов’язаних з розглядом справи. Цей принцип закріплений у Кримінальному процесуальному кодексу України (ст. 124) та КУпАП (ст. 40-1) і виключає передчасне обтяження таким платежем при зверненні до суду та протягом відповідного судового чи іншого провадження особи, яка вважається невинуватою. З урахуванням того, що законодавець удосконалив процедуру внесення змін до Кримінального Кодексу України, КПК України та КУпАП, жоден закон не може змінити такий порядок, крім закону про внесення змін до цих кодексів, якими не передбачено справляння такого платежу, у т.ч. і за інстанційне оскарження судових рішень учасником справи. Це фундаментальні особливості, встановлені зазначеними кодексами, які визначають розгляд справи про адміністративне правопорушення на стадії оскарження постанови, що винесена не тільки судом (суддею), а й іншим органом, про що викладено нижче.
Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 28 листопада 2013 року № 12-рп/2013 зазначив, що «гарантією реалізації права на судовий захист в аспекті доступу до правосуддя є встановлення законом помірного судового збору для осіб, які звертаються до суду. Це відповідає Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо заходів, що полегшують доступ до правосуддя, від 14 травня 1981 року № R (81) 7: «У тій мірі, в якій судові витрати становлять явну перешкоду доступові до правосуддя, їх треба, якщо це можливо, скоротити або скасувати» (підпункт 12 пункту D). Отже, розглядаючи справу з притягнення до адміністративної відповідальності, слід забезпечити гарантії і принципи законності щодо особи, яка притягається до відповідальності. Відповідно до ст.. 7 КУпАП провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності.
У частині четвертій статті КУпАП передбачено, що особа, яка оскаржила постанову у справі про адміністративне правопорушення, звільняється від сплати державного мита. Як зазначається у постанові Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року та спільній окремій думці суддів Великої Палати Верховного Суду на постанову від 18 березня 2020 року у справі № 543/775/17 визначальним у цій нормі є припис про те, що в разі незгоди та оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення особа, яка її оскаржила, не обтяжується обов`язком сплачувати платіж, який належить сплачувати на загальних підставах.
Відповідно до ст. 2 КУпАП законодавство України про адміністративні правопорушення складається з цього Кодексу та інших законів України. Положення цього Кодексу поширюються і на адміністративні правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена законами, ще не включеними до Кодексу. Зміни до законодавства України про адміністративні правопорушення можуть вноситися виключно законами про внесення змін до цього Кодексу та інших законів України, що встановлюють адміністративну відповідальність, та/або до законодавства України про кримінальну відповідальність, та/або до кримінального процесуального законодавства України.
Таким чином, обсяг прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, серед яких право не сплачувати платіж при зверненні до суду за захистом від звинувачення, встановлюється виключно законами, що мають кримінально-правовий характер, у даному випадку - КУпАП, і будь-які зміни цього обсягу прав, можуть бути встановлені виключно законом про внесення змін до цього Кодексу, а не іншими законами України (наприклад, законом «Про судовий збір).
Цим же Кодексом у главі 4 наведений вичерпний перелік випадків, коли у справі про адміністративні правопорушення сплачується судовий збір – стаття 40-1:
Судовий збір у провадженні по справі про адміністративне правопорушення в разі винесення судом (суддею) постанови про накладення адміністративного стягнення сплачується особою, на яку накладено таке стягнення.
Розмір і порядок сплати судового збору встановлюється законом.
{Главу 4 доповнено статтею 40-1 згідно із Законом № 590-VII від 19.09.2013}
Цим Законом № 590-VIІ від 19.09.2013р. внесено зміни до КУпАП, наслідком чого було й внесення змін до Закону «Про судовий збір», яким встановлено лише розмір і порядок (технічні питання) сплати судового збору у справах про адміністративне правопорушення: статтю 1 цього закону викладено в новій редакції, а статті 2, 3 і 4 доповнено з урахуванням прийнятих змін до КУпАП. При цьому пункт 5, яким доповнено частину 2 статті 4, повністю випливає з частини 1 статті 40-1 КУпАП і стосується виключно справ про адміністративні правопорушення. Отже, первісними були зміни до КУпАП, якими регламентовано порядок та умови сплати судового збору у справах про адміністративні правопорушення, наслідком чого були похідні зміни до закону «Про судовий збір», а не навпаки.
Таким чином, як КУпАП, так і Закон «Про судовий збір» містять вичерпний перелік випадків, коли у справі про адміністративне правопорушення сплачується судовий збір. Будь-яких інших підстав сплати судового збору у справі про адміністративні правопорушення Кодексом не передбачено, а Закон «Про судовий збір» не містить інших випадків, ніж зазначений у п.5 ч.2 ст.4.
Крім того, стаття 246 КУпАП визначає порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення:
Порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення в органах (посадовими особами), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, визначається цим Кодексом та іншими законами України.
Порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення в районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судах визначається цим Кодексом та іншими законами України.
Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 288 КУпАП постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено: 3) постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі - у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом. Вирішальним у цій нормі є припис про те, що саме КУпАП як закон, який регламентує провадження у справах про адміністративні правопорушення, на які поширюються стандарти, встановлені Конвенцією для кримінального провадження, і щодо якого встановлений особливий порядок внесення змін, визначає засади, властивості та принципи розгляду адміністративним судом справи про адміністративне правопорушення на стадії оскарження постанови.
Наведеним вище нормам статті 288 КУпАП кореспондують положення підпункту 1 частини першої статті 20 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) щодо предметної підсудності адміністративних справ, а також статті 286 КАС, що встановлюють особливості провадження у справах із приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності. Так, статтею 286 КАС визначено, що адміністративна справа з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності вирішується місцевими загальними судами як адміністративними судами протягом десяти днів з дня відкриття провадження у справі. За наслідками розгляду справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності місцевий загальний суд як адміністративний має право: 1) залишити рішення суб’єкта владних повноважень без змін, а позовну заяву без задоволення; 2) скасувати рішення суб’єкта владних повноважень і надіслати справу на новий розгляд до компетентного органу (посадової особи); 3) скасувати рішення суб’єкта владних повноважень і закрити справу про адміністративне правопорушення; 4) змінити захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за адміністративне правопорушення, з тим, однак, щоб стягнення не було посилено.
Таким чином, адміністративний суд розглядає справу про адміністративне правопорушення на стадії оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення і може її закрити чи змінити захід стягнення, визначений КУпАП.
При цьому згідно з ч. 4 ст. 286 КАС апеляційні скарги на судові рішення у справах, визначених цією статтею, можуть бути подані протягом десяти днів з дня його проголошення. Десятиденні строки на оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення, у т.ч. на апеляційне оскарження, встановлені саме КУпАП, і в цій частині положення ст. 286 КАС щодо строків оскарження повністю кореспондуються з відповідними положеннями КУпАП. Отже, 15-денний строк на апеляційне оскарження ухвали, встановлений загальними правилами КАС, не розповсюджується на особливості розгляду адміністративним судом справ про адміністративні правопорушення. Так само не вирішується у справах, визначених цією статтею, встановлений загальними правилами КАС і порядок розподілу судових витрат у зв’язку з відсутністю такої категорії в КУпАП, який не передбачає в разі скасування постанови стягнення судового збору з органу, що наклав адміністративне стягнення, чи стягнення державного мита з органу, постанова якого скасована вищим (вищестоящим) органом.
Таким чином, особливості розгляду справи про адміністративні правопорушення (що включають у себе обсяг прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності), у т.ч. оскарження прийнятих постанов, встановлені виключно КУпАП.
Ці особливості не передбачають сплату судового збору, виключний перелік випадків сплати судового збору у справах про адміністративне правопорушення встановлений статтею 40-1 КУпАП та п.5 ч.2 ст.4 Закону «Про судовий збір», яким не може бути змінено положення цього Кодексу. Цей перелік не містить такого об’єкту сплати судового збору, як оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення.
Відтак, з огляду на те, що виключно КУпАП встановлює порядок притягнення особи до адміністративної відповідальності та обсяг прав цієї особи в процесі притягнення, і не передбачає сплати судового збору за оскарження постанови у справах про адміністративні правопорушення, оскільки містить вичерпний перелік об’єктів такої сплати у статті 40-1, як і п.5 ч.2 ст.4 Закону «Про судовий збір», який не може розширити перелік об’єктів справляння судового збору, встановлений КУпАП, то вимога сплатити судовий збір, викладена в ухвалах про залишення без руху позовної заяви у справах про оскарження постанов про адміністративні правопорушення, не ґрунтується на вимогах закону та принципі верховенства права, перешкоджає провадженню у справі, чим порушує право на захист у справі, яка підпадає під визначення "кримінального обвинувачення".
Підсумовуючи, вважаю, що слід якнайшвидше розв’язати цю штучну проблему, яка по суті є термінологічною колізією, шляхом прийняття Закону «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та деяких інших законодавчих актів України щодо звільнення від сплати судового збору у зв'язку з оскарженням постанов у справах про адміністративні правопорушення» (а не «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо звільнення від сплати судового збору у зв'язку з оскарженням постанов у справах про адміністративні правопорушення», як наразі запропоновано) в такій редакції:
Верховна Рада України п о с т а н о в л я є:
1. Внести зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення (Відомості Верховної Ради УРСР, 1984 р., додаток до № 51, ст. 1123 із наступними змінами):
1) у частині четвертій статті 288 слова "державного мита" замінити словами "судового збору".
2. У зв’язку з цим внести до Закону України "Про судовий збір" (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2012, № 14, ст.87 із наступними змінами) такі зміни:
1) частину другу статті 3 доповнити пунктом 18 наступного змісту "скарги (позову) щодо оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення".
ІІІ. Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування.