Закон і Бізнес


Декларант vs НАЗК

Як визнати протиправним та скасувати рішення НАЗК?


09.06.2020 11:06
Марк БЄЛКІН, провідний адвокат практики вирішення спорів АО MORIS GROUP
9604
9604

Винесення рішення НАЗК про затвердження результатів повної перевірки декларації після завершення строку її проведення як підстава для скасування такого рішення.


Актуальність боротьби з корупцією створює у органів, які уповноважені на протидію цьому явищу, впевненість у своєму праві здійснювати надані ним повноваження, відступаючи від встановлених правил та процедур. Це породжує судові позови осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, чиї декларації піддавалися перевіркам (далі – Декларанти), до Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК). На даний момент Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду (далі КАС ВС) сформовані усталені правові висновки в Постанові від 10.04.2019 по справі №826/16495/17, які також покладено в основу Постанов по справам №640/1007/19, №826/13000/18 та №640/1221/19.

Так, у справі №826/16495/17 Декларант звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до НАЗК, в якому просив, серед іншого, визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік.

Рішенням суду першої інстанції позов було задоволено. Постановою апеляційного суду дане рішення було скасоване, і у позові відмовлено. КАС ВС розглядав справу за касаційною скаргою Декларанта. За наслідками касаційного перегляду прийнята Постанова від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16495/17, адміністративне провадження № К/9901/62935/18, якою касаційна скарга була задоволена, постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2018 року скасована, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2018 року – залишено в силі.

При цьому касаційний суд взяв до уваги як матеріально-правові порушення НАЗК (щодо суті претензій до декларації), так і процесуальні порушення, які допустило НАЗК.

Звичайно, претензії до змісту декларацій можуть бути унікальними щодо кожної з них. Разом із тим, підстави щодо незаконності застосованої процедури є, як правило, універсальними і застосовними до великої кількості декларацій, що може бути використано у практиці інших судів.

Так, при прийнятті Постанови від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16495/17 КАС ВС врахував, що загальний порядок повної перевірки декларацій встановлений статтею 50 Закону України від 14 жовтня 2014 року «Про запобігання корупції». Відповідно до частини 1 цієї статті, повна перевірка декларації полягає у з’ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів і може здійснюватися у період здійснення суб’єктом декларування діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності. Обов’язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб’єктів декларування, які займають посади, пов’язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством. Обов’язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб’єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю. Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім’ї суб’єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 цього Закону. Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей. Національне агентство визначає порядок відбору декларацій для проведення обов’язкової повної перевірки та черговість такої перевірки на підставі оцінки ризиків, а також порядок автоматизованого розподілу обов’язків з проведення повної перевірки між уповноваженими особами Національного агентства.

Таким чином, Закон встановлює право та обов’язок НАЗК здійснювати перевірки декларацій, але сам порядок такої перевірки встановлює безпосередньо НАЗК.

На виконання норм даної статті Національним агентствам прийнято Порядок проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений рішенням Національного агентства від 10 лютого 2017 року № 56 (далі – Порядок № 56, Порядок був чинним до 05.05.2020). Виключно цим Порядком визначалися спеціальні строки проведення повної перевірки декларацій.

Зокрема, відповідно до пункту 2 розділу III Порядку № 56 початком здійснення повної перевірки декларації є день, наступний за днем прийняття рішення про проведення перевірки. При цьому, пунктом 14 цього розділу передбачено, що повна перевірка декларації за цим Порядком здійснюється упродовж 60 календарних днів з дня прийняття Рішення про проведення перевірки. У разі необхідності строки проведення повної перевірки декларації можуть бути продовжені, але не більше ніж на сукупний строк у 30 календарних днів. Відтак, повна перевірка декларацій повинна тривати не більше, ніж 60 календарних днів з дня прийняття Рішення про проведення перевірки, а у виняткових випадках – не більше 90 днів.

Крім того, відповідно до пункту 2 розділу І Порядку, достовірність задекларованих відомостей – відповідність дійсності відомостей, зазначених у декларації суб'єкта декларування, у разі невстановлення Національним агентством недостовірності задекларованих відомостей у встановленому Законом порядку шляхом здійснення контролю та повної перевірки декларації; недостовірність задекларованих відомостей – невідповідність дійсності відомостей, зазначених у декларації суб'єкта декларування, що встановлюється на підставі відомостей, отриманих Національним агентством у встановленому Законом порядку шляхом здійснення контролю та повної перевірки декларації.

КАС ВС вказав, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні зазначив, що Порядком № 56 не встановлені граничні терміни для опрацювання отриманих в рамках здійснення повної перевірки матеріалів, складання та прийняття рішення.

Разом з тим, системний аналіз пункту 6 розділу III Порядку № 56 дає підстави для висновку, що повна перевірка декларацій розпочинається рішенням про її проведення і закінчується рішенням про результати перевірки.

Будь-яких підстав для винесення рішення про результати повної перевірки декларації поза межами визначеного Порядком № 56 строку законодавством не передбачено.

Таким чином, колегія судів КАС ВС вважає помилковою позицію відповідача (НАЗК) про відсутність чітких строків прийняття рішення за результатами повної перевірки декларації та зазначає, що тривале неприйняття передбаченого законом рішення за наслідками проведеної перевірки ставить суб'єктів декларування у стан правової невизначеності, чим порушує принцип верховенства права, закріплений у статті 8 Конституції України.

Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія) у Доповіді щодо верховенства права від 4 квітня 2011 року № 512/2009 зазначила, що однією з складових верховенства права є правова визначеність; вона вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість (передбачуваність) ситуацій та правовідносин, що виникають.

Крім того, в контексті наведеного КАС ВС звернув увагу на статтю 6 Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, яка захищає право особи на справедливий суд.

Зокрема, у рішенні ЄСПЛ «Христов проти України» від 19 лютого 2009 року, заява № 24465/04, Суд дійшов висновку, що «право на справедливий судовий розгляд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, слід тлумачити в контексті преамбули Конвенції, яка, зокрема, проголошує верховенство права як складову частину спільної спадщини Договірних держав..».

Аналіз практики Європейського Суду з прав людини дає підстави для висновку, що дана стаття, поміж іншого, закріплює принцип юридичної визначеності, який, в свою чергу, є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права.

Крім того, даний принцип є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання). Зокрема, у справі «Олександр Волков проти України» (OleksandrVolkov v. Ukraine) від 9 січня 2013 року, заява № 21722/11, порушення принципу юридичної визначеності було констатоване Європейським судом з прав людини з огляду на відсутність у законодавстві України положень щодо строків давності притягнення судді до відповідальності за порушення присяги, в контексті дотримання вимог «якості закону» при перевірці виправданості втручання у права, гарантовані статтею 8 Конвенції.

Аналізуючи дотримання вимог «якості закону», ЄСПЛ зазначив, зокрема, таке: «Відсутність будь-яких строків давності, що розглядалася вище за статтею 6 Конвенції, давала дисциплінарним органам повну свободу дій та порушила принцип юридичної визначеності. Суд уже констатував, що процесуальні норми створюються для забезпечення належного відправлення правосуддя та дотримання принципу юридичної визначеності, сторони провадження повинні мати право очікувати застосування вищезазначених норм. Принцип юридичної визначеності застосовується не тільки щодо сторін провадження, а й до національних судів (див. рішення від 21 жовтня 2010 року у справі «"Дія-97" проти України» ("Diya 97" v. Ukraine), заява № 19164/04, п. 47, з подальшими посиланнями). Цей принцип так само застосовується до процедур, що були використані для звільнення заявника з посади, включаючи процес ухвалення рішення на пленарному засіданні парламенту […];»

Таким чином, колегія суддів КАС ВС наголошує, що принцип правової визначеності має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані Конвенцією та Конституцією України права та свободи цієї особи.

Судами встановлено, що відповідно до рішення НАЗК від 24.04.2017 № 175 повну перевірку декларації розпочато 24.04.2017, а рішенням НАЗК від 22.06.2017 № 236 повну перевірку декларацій продовжено на 30 днів.

Таким чином, перебіг строку проведення повної перевірки декларації розпочався 24.04.2017. Зазначений строк, з урахуванням рішення НАЗК від 22.06.2017 № 236 про продовження строку перевірки, сплинув 21 липня 2017 року.

Зважаючи на те, що оскаржуване рішення НАЗК Про результати здійснення повної перевірки декларації прийнято 08.12.2017, тобто лише на 229 день з дня прийняття рішення про проведення перевірки, суд прийшов до висновку, що НАЗК порушило строки проведення перевірки декларацій, передбачені пунктом 14 Порядку №56.

Таке процесуальне порушення порядку проведення перевірки, в свою чергу, зумовлює виникнення у Декларанта стану правової невизначеності та ставить під сумнів результати самої перевірки.

Таким чином, КАС ВС погодився із рішенням суду першої інстанції щодо скасування оспорюваних рішень НАЗК, в тому числі через винесення рішення НАЗК про затвердження результатів повної перевірки декларації після завершення строку її проведення.

Варто зазначити, що Наказом НАЗК від 15.04.2020 №144/20 затверджено новий Порядок проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 19 розділу ІІІ цього Порядку, днем початку строку проведення повної перевірки декларації вважається наступний робочий день за днем автоматизованого розподілу обов'язку щодо її проведення на уповноважену особу. Повна перевірка повинна бути завершена у строк не більше ніж 120 календарних днів з дня початку строку перевірки. За наявності підстав, визначених в цьому Порядку, керівник структурного підрозділу за погодженням із заступником Голови Національного агентства може продовжити строк проведення повної перевірки на підставі обґрунтованої доповідної записки уповноваженої особи, яка здійснює повну перевірку декларації, на загальний сукупний строк не більше ніж 60 календарних днів. У разі продовження строку повної перевірки його перебіг розпочинається наступного календарного дня після спливу строку.

Тобто, новим Порядком встановлені більш тривалі строки перевірки.

Крім того, очевидно, з огляду на попередній негативний досвід, встановлені строки складання довідки про результати проведення повної перевірки декларації та обґрунтованого висновку щодо виявлення ознак корупційного правопорушення. Разом із тим, з огляду на описану судову практику, порушення цих строків також може бути підставою для скасування відповідних рішень НАЗК в судовому порядку.

Крім того, вказана судова практика залишається актуальною щодо оскарження тих рішень щодо затвердження обґрунтованих висновків, які були прийняті на підставі Порядку № 56. При цьому варто взяти до уваги, що відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв’язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)», перебіг строку звернення до адміністративного суду зупинений з 22 березня 2020 року.