Голова Вищої ради правосуддя Андрій Овсієнко:

«Утручання в діяльність суддів є не єдиним чинником, що позначається на стані суддівської незалежності»

Вища рада правосуддя затвердила щорічну доповідь за 2019 рік «Про стан забезпечення незалежності суддів в Україні». Цей документ, що складається вже третій рік поспіль, слугує індикатором поточного стану суддівської незалежності та дає можливість виявити проблеми в цій сфері для вироблення способів їх розв᾽язання. Про те, які тенденції спостерігалися торік, розповів голова Вищої ради правосуддя Андрій ОВСІЄНКО.

«Головна тенденція зберігається: кількість повідомлень суддів про втручання з року в рік збільшується»

— Андрію Анатолійовичу, за вашим суб’єктивним відчуттям, українські судді за останній рік стали більш незалежними?

— Незалежність правосуддя не є привілеєм, який надається раз і назавжди. Уся історія розвитку правової системи України та й світу нерозривно пов’язана з питанням відстоювання права на незалежний суд. У цій боротьбі було багато драматичних, а іноді й трагічних сторінок.

Мусимо констатувати, що на стан незалежності суддів в Україні впливає досить багато факторів, які вимагали реагування Ради у 2019 році. Головна тенденція зберігається: кількість повідомлень суддів про втручання з року в рік збільшується. Від початку ведення реєстру повідомлень про втручання в діяльність суддів щодо здійснення правосуддя (жовтень 2016-го) до нього внесено 1220 таких повідомлень, третина (450) припала на 2019 рік.

Не у всіх випадках Рада застосовувала заходи реагування. Проте найбільш поширеними ситуаціями, які ВРП розцінює як загрозу незалежності судової влади, залишаються втручання у діяльність суддів з боку народних депутатів, депутатів місцевих рад, інших представників органів державної влади та місцевого самоврядування, правоохоронних органів, адвокатів. Мали місце численні випадки порушення порядку та зриву судових засідань, блокування судів; висловлення погроз на адресу суддів; фізичний тиск на суддю або членів його родини, пошкодження майна суддів, судів; поширення неправдивої інформації щодо суддів тощо.

Утім, утручання в діяльність суддів є не єдиним чинником, що позначається на стані суддівської незалежності. Значною мірою на нього впливають кадровий дефіцит у судовій системі, недотримання строків кваліфікаційного оцінювання, неналежне фінансове забезпечення, досить хаотична законодавча діяльність і відсутність взаємодії між Верховною Радою та Вищою радою правосуддя при розгляді обов’язкових консультативних висновків ВРП щодо проектів законів та інше.

— Наскільки відомо зі ЗМІ, щорічна доповідь не є камерним документом для суддів. Як ви оцінюєте дієвість такого інструменту?

— Доповідь є індикатором поточного рівня розвитку судової системи у відповідному напрямі та інструментом, що дає змогу звернути увагу на актуальні проблеми і здобутки у сфері суддівської незалежності. Важливою функцією щорічної доповіді є моніторинг виявлених проблем та внесення пропозицій щодо шляхів їх вирішення.

Крім того, всередині країни та поза її межами доповідь є офіційним джерелом інформації про стан суддівської незалежності в Україні. Доповідь — це публічний документ, до якого, наприклад, Комітет міністрів Ради Європи звертається при оцінці рішень, які стосуються дотримання принципів суддівської незалежності. Так, щорічна доповідь за 2018 рік стала підґрунтям для оцінки КМ РЄ прогресу у виконанні рішень Європейського суду з прав людини у справах «Олександр Волков проти України», «Денісова проти України», «Куликов та інші проти України» у вересні минулого року.

«Стан розгляду консультативних висновків парламентом оцінено як незадовільний»

— Наскільки судді почуваються сьогодні незалежними в політичній системі координат від впливу виконавчої та законодавчої гілок влади?

— Незалежність судді можна визначити як його неупередженість, безсторонність під час здійснення правосуддя відповідно до принципу верховенства права, свободу від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання з боку державних органів, установ та організацій, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, будь-яких фізичних і юридичних осіб та їх об’єднань. Гарантії цієї незалежності закріплені в ч.5 ст.48 закону «Про судоустрій і статус суддів».

Що стосується дотримання принципу поділу влади і незалежного статусу суду в контексті його взаємодії з виконавчою та законодавчою гілками влади, то ВРП дійсно констатувала зростання у 2019 році кількості законодавчих ініціатив Уряду і парламенту, які становили загрозу конституційним гарантіям незалежності суддів.

Друга половина 2019 року відзначилася безпрецедентною кількістю законодавчих ініціатив щодо судоустрою. Так, народні депутати передали на розгляд ВР проекти законів, які мали на меті встановлення відповідальності суддів за судові рішення (№2271), припинення повноважень суддів у спосіб, не передбачений Конституцією (№1031) та зміну дисциплінарних процедур, що порушували право суддів на захист (№1008).

Останній було прийнято як закон (№193-IX) до отримання відповідного висновку Венеціанської комісії. Вона його окремі положення розцінила як такі, що загрожують незалежності суду. У подальшому вони були скасовані Конституційним Судом. Утім, закон було прийнято, попри негативний консультативний висновок та без передбачених ст.125 Конституції консультацій з ВРП. При цьому було практично проігноровано думку професійного експертного середовища, міжнародних партнерів та представників системи правосуддя.

Реалізація положень цього закону на практиці стане предметом подальшого ретельного моніторингу та аналізу в наступних щорічних доповідях ВРП.

Загалом торік ми ухвалили 8 консультативних висновків, у яких або прямо вказали, що ці законопроекти можуть завдати шкоди авторитету правосуддя та є загрозою незалежності суддів, або висловили низку застережень.

— Чи є така форма взаємодії з парламентом дієвим механізмом?

— Стан розгляду консультативних висновків парламентом у доповіді оцінено як незадовільний. ВРП повторно наголосила на необхідності внесення змін до Регламенту ВР з метою унормування взаємодії між Верховною Радою та Вищою радою правосуддя. Потрібно передбачити в законі чітку процедуру розгляду обов’язкових консультативних висновків щодо проектів законів про судоустрій і статус суддів.

За відсутності такого регулювання це повноваження ВРП зводиться до формально закріпленого та не гарантує незалежності судової влади від довільних змін законодавства парламентом. Ця проблема поглиблюється відсутністю в законодавстві права ВРП звертатися до КС із метою реагування на законодавство, що порушує конституційні гарантії незалежності судової влади та суддів, незважаючи на те, що це основна мета існування ВРП.

— Напевне, не меншою загрозою є фінансова незалежність судів, яку також має забезпечувати парламент, ухвалюючи закони про державний бюджет?

— Що стосується такої гарантії незалежності суддів, як належне забезпечення матеріальними ресурсами, то, за даними Державної судової адміністрації, рівень задоволення її бюджетних запитів у 2019 році становив 64,8%.

Нагальною залишається проблема недостатнього фінансуванням системи правосуддя, що вже в першій половині 2020 року спричинить недофінансування апарату судів та зменшення заробітної плати працівників. Також недофінансування судової системи не дасть змоги завершити формування Служби судової охорони та частково відтермінує впровадженням ЄСІТС.

Усе це тривожні сигнали, які говорять про досить складний процес упровадження законодавства, яке регулює питання незалежності суддів та взаємодії між гілками влади.

Проте хочеться висловити оптимізм, що Україна рано чи пізно напрацює свої традиції такої взаємодії, на які не будуть впливати сторонні фактори.

— Унаслідок законодавчих змін 2019 року в державі не працює Вища кваліфікаційна комісія суддів, процеси відбору, переведення, оцінювання суддів не здійснюються. Як із цим бути?

— Нині одним з найважливіших викликів, що стоять перед судовою системою, залишається недоукомплектованість або взагалі відсутність у судах суддів. Загалом дефіцит кадрів на кінець 2019 року становив 2044 судді. Через це не здійснюють правосуддя 10 судів, де немає жодного судді.

Також зупинено кваліфікаційне оцінювання внаслідок набрання чинності законом №193-IX, яким повноваження членів ВККС було припинено з 7.11.2019. До кінця минулого року цю процедуру мали пройти 3153 судді, проте завершено її лише стосовно 933 суддів.

Важливим питанням для судової системи залишається пошук оптимальних шляхів пришвидшення процесу кваліфоцінювання, розпочатого ще у 2015 році. Водночас проблема, окреслена нами в щорічній доповіді за 2017 та 2018 роки, щодо неоднакових умов винагороди суддів залежно від проходження кваліфоцінювання частково вирішена законом №193-IX.

«Статистика не доводить дієвості ст.375 КК»

— Як складалися відносини судів та правоохоронних органів минулого року?

— Торік у ряді рішень ВРП було констатовано випадки зловживань слідчими та прокурорами з метою тиску на суд, здійснених з використанням повноважень.  Зокрема, щодо безпідставного внесення відомостей до ЄРДР про скоєння суддею злочину, передбаченого ст.375 Кримінального кодексу.

— Наскільки відомо, такою ж була і й рекомендація Групи держав проти корупції GRECO?

— Так, у звіті GRECO рекомендувала Україні скасувати це кримінальне правопорушення або іншим чином забезпечити, аби правоохоронні органи не зловживали такими нормами для неправомірного впливу та тиску на суддів.

У рішенні КМ РЄ від 23—25 вересня 2019 року стосовно процедури нагляду за виконанням Україною рішень ЄСПЛ у групі справ «Олександр Волков проти України» висловлено стурбованість із приводу можливої загрози судовій незалежності через зловживання прокурорами кримінальними розслідуваннями відповідно до ст.375 КК та закликано органи влади України розглянути заходи щодо усунення будь-якого потенційного надмірного впливу та тиску на суддів відповідно до рекомендацій GRECO.

Поділяючи позицію щодо необхідності виключення ст.375 із КК, ВРП задля зменшення випадків тиску на суддів з боку прокурорів, слідчих пропонувала на законодавчому рівні (шляхом унесення змін до ст.214 Кримінального процесуального кодексу) визначити Генерального прокурора (його заступника) спеціальним суб’єктом унесення до ЄРДР відомостей про скоєння злочинів, передбачених ст.375 КК (рішення Ради від 1.03.2018 №707/0/15-18). До цього часу ця пропозиція не підтримана та на законодавчому рівні не втілена, хоча певні законодавчі ініціативи є.

До речі, нагадаю, що нині у КС за поданням народних депутатів відкрите провадження щодо відповідності Конституції положень ст.375 КК.

ВРП дотримується правової позиції, згідно з якою внесення слідчим, прокурором до ЄРДР відомостей про прийняття суддею завідомо неправосудного рішення або скоєння іншого злочину під час здійснення правосуддя є можливим виключно у випадку виявлення ознак такого кримінального правопорушення, які будуть достатніми для подальшого повідомлення про підозру та складення і направлення до суду обвинувального акта в максимально короткий строк.

— Як швидко розслідуються такі злочини сьогодні? На кого працює час?

— За фактом постановлення завідомо неправосудного рішення торік було порушено 408 кримінальних проваджень, з них 190 закрито, направлено до суду 2 обвинувальні акти. Згідно із наданою Касаційним кримінальним судом інформацією на розгляді місцевих судів перебувало 30 проваджень, відкритих за ст.375 КК, стосовно 32 осіб. За цей період було розглянуто 3 такі провадження, в яких ухвалений один вирок, а 2 справи повернуто прокурору. Як бачимо, справи тривалий час не розслідуються, не передаються до суду, залишаючи суддів у підвішеному стані. Тож статистика не доводить дієвості цієї статті.

«Реагування Генпрокуратури на звернення суддів щодо втручання в їхню діяльність залишається на неналежному рівні»

— Чи належним є реагування правоохоронних органів на повідомлення суддів про втручання?

— ВРП неодноразово звертала увагу на те, що мета вимоги щодо негайного інформування Генпрокурора про втручання в діяльність судді щодо здійснення правосуддя полягає у швидкому проведенні досудового розслідування обставин учинення відповідного кримінального правопорушення.

Водночас, проводячи перевірку таких повідомлень, ВРП виявила, що Генпрокурор не вносить до ЄРДР відомостей про вчинення щодо судді кримінального правопорушення. Посилаючись на ч.1 ст.218 КПК, він направляє відповідні повідомлення за підслідністю, що істотно затримує початок досудового розслідування та знижує його ефективність.

У низці рішень ВРП встановила, що невнесення відповідних відомостей до ЄРДР становить порушення вимог кримінального процесуального законодавства з боку як посадових осіб Генеральної прокуратури, так і територіального правоохоронного органу. Така ситуація є загрозливою для засад демократичного устрою, забезпечення прав та свобод людини і громадянина через можливе зниження рівня захисту судом.

Нерідко відомості вносяться до ЄРДР та розпочинається досудове розслідування вже після відповідного звернення ВРП до Генпрокурора. На жаль, коли повідомлення суддів щодо можливого втручання в їхню діяльність з боку службових осіб регіональних прокуратур передавалися ГПУ за підслідністю до тих самих регіональних прокуратур, відомості за такими повідомленнями не були внесені до ЄРДР і після прийняття рішень ВРП про внесення відповідних подань.

— Чи належним чином Генпрокуратура реагувала на таку бездіяльність?

— Нам не відомо про жоден факт проведення в межах ГПУ службового розслідування у зв’язку з унесенням ВРП подання про виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності посадових осіб, які допустили бездіяльність у частині невнесення відомостей до ЄРДР про вчинене правопорушення за ознаками, передбаченими ч.1 ст.376 КК.

У відповідь на наші подання ГПУ серед іншого зазначає, що згідно із законом «Про прокуратуру» притягнення працівника прокуратури до дисциплінарної відповідальності в порядку дисциплінарного провадження належить до виключної компетенції Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Але нині діяльність КДКП зупинена до 1.09.2021 на підставі закону від 19.09.2019 №113-IX, а новий орган не створено. Це суттєво послаблює гарантії незалежності судової влади та створює ситуацію правової невизначеності стосовно дисциплінарної відповідальності прокурорів, у тому числі щодо питань утручання в діяльність суддів.

— Чи є належним реагування на рішення Вищої ради правосуддя про втручання?

— Необхідно констатувати, що реагування Генпрокуратури на звернення суддів щодо втручання в їхню діяльність, у тому числі й працівниками правоохоронних органів, залишається на неналежному рівні. За даними Офісу ГП, упродовж 2019 року обліковано 10310 злочинів, передбачених розд.XVIII «Особливої частини» КК («Злочини проти правосуддя»).

Зокрема, за ст.376 КК («Втручання в діяльність судових органів») обліковано 168 справ, з яких 121 закрито. 34 стосується погроз або насильства щодо судді, народного засідателя чи присяжного (ст.377 КК), з них 11 закрито, у 4 обвинувальні акти направлено до суду. Три стосуються умисного знищення або пошкодження майна судді, народного засідателя чи присяжного (ст.378 КК), з них одну закрито. У двох справах ідеться про  посягання на життя судді, народного засідателя чи присяжного (ст.379 КК), в яких досудове розслідування триває. Це при тому, що торік лише до ВРП надійшло 450 повідомлень суддів про втручання в їхню діяльність.

Повсякчас життя вимагає реакції Ради та ініціювання перед ОГП питань щодо прискорення розслідування фактів утручання та притягнення до встановленої законом відповідальності працівників правоохоронних органів, які допустили вручання в діяльність судді щодо здійснення правосуддя. Проте ефективної процедури дисциплінарної відповідальності прокурорів поки не відновлено.

— Які ще випадки порушень статусу суддів мали місце?

— Значно скоротилися випадки втручання в діяльність суддів з боку народних депутатів, депутатів місцевих рад, які не є учасниками судового процесу.

На жаль, досі трапляються випадки недисциплінованої поведінки учасників судових засідань. Разом з тим чинне законодавство покладає на головуючого обов’язок щодо забезпечення дотримання вимог процесуального законодавства і підтримання порядку в судовому засіданні. Із цією метою судді надано право застосувати до порушників заходи впливу, у тому числі й грошові стягнення.

До нас надходять повідомлення суддів про випадки позапроцесуального впливу, однак не всі вони потребують реагування. Разом з тим факти погроз, псування майна суддів тощо не залишаються без належного реагування ВРП. У таких випадках, як правило, ми звертаємося до правоохоронних органів з вимогою про розкриття та розслідування таких злочинів. Початок роботи Служби судової охорони частково вирішує цю проблему. Проте сприяння повноцінній діяльності ССО покращило б захищеність суддів від неправомірних дій.  

Загалом найважливішими аспектами забезпечення незалежності суддів та судової влади все ж залишаються налагодження ефективної взаємодії між гілками влади та необхідність у швидкому та ефективному розслідуванні правоохоронними органами повідомлень суддів про випадки втручання в їхню діяльність, що до певної міри залишається недієвим.