Руйнування фундаменту

ВР може скасувати ГК й уможливити приховану приватизацію державного та комунального майна

Як повідомляв «ЗіБ», у Верховній Раді зареєстровано законопроект №2635. У ньому, зокрема, запропоновано визнати таким, що втратив чинність, Господарський кодекс. Ознайомлення з текстом цього документа дає підстави стверджувати, що в разі його прийняття виникне правова невизначеність, дестабілізується функціонування величезної кількості суб’єктів господарювання, створяться передумови для прихованої приватизації державного й комунального майна тощо.

Утрата контролю

Нині ГК є базовим (стрижневим) актом господарського законодавства, положення якого перебувають у нерозривному взаємозв’язку з положеннями Конституції та інших законодавчих актів. Визначення наявних в Основному Законі та безлічі інших нормативно-правових актів термінів «підприємницька діяльність», «суб’єкт господарювання», «підприємство» дано саме в цьому кодексі.

Поряд із бланкетними нормами, які піддаються небезпідставній критиці противниками існування ГК, він містить і низку норм прямої дії, що не дублюються в інших законах, але потрібність та ефективність яких підтверджена практикою. Тому визнання ГК таким, що втратив чинність, за відсутності еквівалентної заміни видається подібним до руйнування фундаменту багатоповерхової будівлі.

Для ілюстрації цієї тези можна навести простий приклад. У ч.1 ст.2 чинного закону «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено необхідність контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та за взяттям зобов’язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку в суб’єктах господарювання державного сектору економіки. Зазначення ж кола суб’єктів, які вважаються суб’єктами господарювання державного сектору економіки, нині міститься в ч.2 ст.22 ГК.

Отже, у разі втрати останнім чинності здійснення державного фінансового контролю щодо таких суб’єктів стане неможливим (принаймні до моменту усунення створеної законодавчої прогалини). І це тільки одна з багатьох прогалин і колізій, що виникнуть у разі прийняття запропонованого проекту.

Велике перетворення

У контексті порушеного питання не можна обійти увагою п.2 розд.ІІ «Прикінцеві положення» проекту №2635. Ним наказано засновникам усіх юридичних осіб до 1.01.2021 привести організаційно-правову форму та установчі документи у відповідність до Цивільного кодексу. Невідповідність організаційно-правової форми юрособи цьому кодексу з 1.01.2021 стане підставою для її припинення на підставі рішення суду за зверненням органу, що здійснює державну реєстрацію відповідно до закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців» (при посиланні на цей акт у проекті не враховано зміни його назви).

Водночас у розд.І проекту передбачено виключення з ч.2 ст.167 та ч.2 ст.169 ЦК положень, в яких ідеться про можливість створення державою державних підприємств і навчальних закладів, а територіальними громадами — комунальних підприємств, спільних комунальних підприємств, навчальних закладів тощо.

З приводу такої ініціативи в пояснювальній записці зазначено, що правове регулювання створення та діяльності державних і комунальних унітарних підприємств, приватних підприємств, підприємств колективної власності, підприємств, заснованих на базі об’єднання майна різних форм власності, та спільних комунальних підприємств «не характеризується передбачуваністю, системністю та зрозумілістю». Тож вони мають бути перетворені «в організаційно-правові форми юридичної особи, якими послуговуються країни в більшості правових систем світу (зокрема в акціонерні товариства, товариства з обмеженою відповідальністю, непідприємницькі товариства та установи)».

Проте ця пропозиція вступає в суперечність із Конституцією, в якій прямо передбачено існування державних та комунальних підприємств, установ, організацій (стст.37, 142, 143), а також визначено, що закони приймаються на основі Конституції та повинні відповідати їй (ст.8). Крім того, така пропозиція не узгоджується і з положеннями ЦК. Так, у ч.3 ст.81 ЦК передбачено, що цим кодексом установлюються організаційно-правові форми юросіб приватного права, тоді як порядок утворення та правовий статус юросіб публічного права встановлюються Конституцією та законом. Згідно з ч.1 ст.83 ЦК юридичні особи можуть створюватись у формі товариств, установ та в інших формах, установлених законом.

Виходячи із цих норм (унесення змін щодо яких у проекті не передбачено), можна стверджувати, що ЦК не містить вичерпного переліку організаційно-правових форм юросіб і прямо визнає, що вони можуть установлюватися й іншими законами. До останніх нині належить ГК, про втрату чинності якого йдеться в проекті.

Крім того, існування згаданих організаційно-правових форм передбачено в чинних законах «Про управління об’єктами державної власності», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про холдингові компанії в Україні», в Основах законодавства України про охорону здоров’я та ін.

Колізії — на розсуд Уряду

Вочевидь, усвідомлюючи невідповідність пропонованого проекту положенням чинного законодавства, його автори перекладають пошук варіантів усунення цих колізій на Уряд. Так, у п.4 розд.ІІ «Прикінцеві положення» визначено, що Кабінет Міністрів протягом 6 місяців з дня набрання чинності цим законом повинен розробити та подати до парламенту проект змін до деяких законодавчих актів у зв’язку з прийняттям закону.

Однак застосування такого підходу суперечить принципу юридичної визначеності, а також вимогам ч.8 ст.90 Регламенту ВР: якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, останні мають викладатися в розділі «Перехідні положення» цього проекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому документі.

Під загрозою ліквідації

Звернімося до статистичних даних. Згідно з інформацією, оприлюдненою Державною службою статистики, станом на 1.11.2019 в Україні зареєстровано: 200222 приватних, 3758 державних, 32 казенних, 13662 комунальних, 11663 дочірніх, 634 іноземних підприємств, а також 3281 підприємство об’єднання громадян (релігійної організації, профспілки), 116 підприємств споживчої кооперації, 2444 асоціації, 557 корпорацій, 78 консорціумів, 186 концернів. Це неповний перелік суб’єктів, які в разі ухвалення запропонованого закону будуть зобов’язані до 1.01.2021 змінити свою організаційно-правову форму під загрозою примусової ліквідації.

Інакше кажучи, десятки тисяч суб’єктів господарювання замість зосередження зусиль на виробничій, торговельній та іншій основній діяльності будуть витрачати кошти й час на власну реорганізацію. Своєю чергою органи державної реєстрації та суди — на подання й розгляд численних позовів про припинення суб’єктів господарювання, які не змогли вчасно «привести організаційно-правову форму та установчі документи» у відповідність до ЦК. І це при тому, що для низки суб’єктів господарювання таке приведення є недоцільним або неможливим.

До прикладу: організаційно-правова форма товариства (навіть непідприємницького) навряд чи є прийнятною для нинішніх казенних і комунальних некомерційних підприємств. До того ж у період пропонованої реорганізації діяльність відповідних суб’єктів буде позбавлена достатньої правової бази (адже ГК, який містить основні положення стосовно таких суб’єктів, утратить чинність). Чи піде на користь економіці припинення суб’єктів господарювання, які серед іншого є роботодавцями та платниками податків, — питання риторичне.

Майно невизначеної долі

Як зазначено в пояснювальній записці до проекту, також пропонується вдосконалити законодавство шляхом «заміни неринкових речово-правових титулів «право господарського відання» та «право оперативного управління» на прийняті у світі традиційні приватноправові конструкції «володіння та управління чужим майном», «імплементації у чинне цивільне законодавство України ефективних та ринкових механізмів контролю за володінням та управлінням об’єктами державної та комунальної власності з боку новоутворених товариств і установ».

Фактично ж, закріплюючи пункт про втрату чинності ГК, який серед іншого містить основні положення про право господарського відання і право оперативного управління, проект не дає чіткої відповіді на питання щодо подальшої правової долі майна, яке нині належить суб’єктам господарювання та негосподарюючим суб’єктам на вказаних правових титулах. Включення в «Прикінцеві положення» проекту п.3, згідно з яким «майно, яке не увійшло до статутного (складеного) капіталу юридичних осіб, може передаватися їм в управління, а також на інших правових підставах, передбачених ЦК», радше посилює невизначеність у цьому питанні.

По-перше, є незрозумілим, про які саме «інші правові підстави, передбачені ЦК», ідеться в цьому випадку. По-друге, невідомо, яким має бути правовий режим державного і комунального майна, яке сьогодні вже входить до статутного капіталу господарських організацій, а також майна, що належить на праві господарського відання (праві оперативного управління) окремим господарським і негосподарським організаціям, функціонування яких узагалі не передбачає потреби формування статутного (складеного) капіталу.

Зіставлення «Прикінцевих положень» проекту із закріпленою в ньому ж вимогою стосовно зміни організаційно-правової форми юросіб дає підстави стверджувати, що наслідком пропонованих змін може стати припинення права державної та комунальної власності на майно державних і комунальних підприємств (їхніх об’єднань), установ, організацій, а також на окремі об’єкти, передані на праві господарського відання контрольованим державою господарським товариствам.

Серед іншого йдеться й про об’єкти, щодо яких установлено заборону приватизації згідно зі ст.4 закону «Про приватизацію державного і комунального майна»: єдині майнові комплекси казенних підприємств, об’єкти, необхідні для виконання державою своїх основних функцій, для забезпечення оборотоздатності держави, майно, що становить матеріальну основу суверенітету України. Адже зміна правового режиму майна у зв’язку зі зміною організаційно-правової форми державних і комунальних підприємств формально не підпадає під законодавче визначення поняття «приватизація» (п.22 ч.1 ст.1 названого закону). Проте вона фактично може мати наслідком зміну власника цього майна або ж позбавлення власника можливості здійснювати свої правомочності. Україна вже має негативний досвід вибуття з державної власності низки потрібних їй майнових об’єктів унаслідок недосконалого правового регулювання в ході корпоратизації держпідприємств.

Наведене не дає підстав поділяти висловлений у пояснювальній записці оптимістичний прогноз, згідно з яким прийняття проекту дозволить «удосконалити механізм здійснення права державної та комунальної власності, а також механізм контролю за ефективним управлінням об’єктами державної та комунальної власності», «підвищити рівень інвестиційної привабливості держави, вивести так званий «державний та комунальний сектори економіки» із міжнародної економічної ізоляції». Натомість убачається, що прийняття проекту №2635 загрожує прямо протилежними наслідками.

ГК як головна проблема

Викладені зауваження не вичерпують усіх змістових та юридично-технічних вад проекту, детальний опис яких може становити не один десяток сторінок. Зокрема, зміст документа не відповідає його назві, оскільки цивільне й господарське законодавство є різними галузями (що зафіксовано в Класифікаторі галузей законодавства України, затвердженому наказом Міністерства юстиції від 2.06.2004 №43/5).

Водночас при ознайомленні з проектом №2635 та доданою до нього пояснювальною запискою залишається незрозумілим, які реальні соціально-економічні проблеми допоможе розв’язати ухвалення такого закону. Складається враження, що головною проблемою сьогодення автори вважають сам факт існування ГК та суб’єктів господарювання, які створюються та діють на його основі.

Натомість результати опитування підприємців, проведеного Європейською бізнес-асоціацією в І півріччі 2019 року, свідчать, що їх нині турбують високий рівень корупції, недовіра до судової системи, відсутність земельної реформи, тіньова економіка, відплив робочої сили, відчутна політична й економічна турбулентність, яка змушує вести бізнес в умовах невизначеності.

Автор цієї публікації не є прихильником збереження ГК в його нинішньому вигляді і не заперечує, що багато положень цього акта є недосконалими. Однак руйнування законодавчої основи організації та здійснення господарської діяльності видається неприпустимим.

Оптимальна альтернатива

У зв’язку із цим убачається, що оптимальною альтернативою розглянутій законодавчій ініціативі може стати підготовка й прийняття нової редакції Господарського (Економічного) кодексу із залученням до цього процесу представників професійних та галузевих об’єднань підприємців, суддівського корпусу, науковців.

При розробленні нового кодифікованого акта доцільно брати до уваги раніше напрацьовану позитивну й негативну практику застосування відповідного законодавства та орієнтуватися на необхідність вирішення таких завдань:

• спрощення, скорочення та модернізація масиву законів, що становлять правову основу господарської діяльності;

• запозичення зарубіжного досвіду законодавчого регулювання економічних відносин, подальша гармонізація господарського законодавства України з правом Європейського Союзу;

• підвищення рівня доступності, зрозумілості, конкретності правових засад організації та провадження господарської діяльності для суб’єктів такої діяльності, заохочення цих суб’єктів до дотримання встановлених вимог.

Вирішення цих завдань дозволить покращити правові умови ведення господарської діяльності в Україні та закласти підґрунтя для подальшого соціально-економічного зростання.