Закон і Бізнес


Принцип належного врядування


№51-52 (1453-1454) 28.12—10.01.2020
24936

Намагання виправити допущену органом влади в минулому помилку не може перекладати на громадянина всі її негативні наслідки. Такий висновок зробив ВС в постанові №460/762/16-ц, текст якої друкує «Закон і Бізнес».


Верховний Суд

Іменем України

Постанова

16 жовтня 2019 року                       м.Київ                              №460/762/16-ц

Верховний Суд у складі колегії суддів першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого — СТУПАК О.В.,

суддів: ГУЛЕЙКОВА І.Ю., ОЛІЙНИК А.С., ПОГРІБНОГО С.О., Яремка В.В. (суддя-доповідач) —

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Особи 1 на рішення Яворівського районного суду Львівської області від 28.10.2016 та ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 28.02.2017.

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог та рішень судів

У вересні 2014 року прокурор Яворівського району Львівської області в інтересах держави в особі Старичівської сільської ради цього району звернувся до суду з позовом до Особи 1 про визнання недійсним і скасування державного акта на право власності на земельну ділянку.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що Особа 2, перебуваючи на виборній посаді сільського голови Старичівської сільради, у період з 2006 до 2010 року як службова особа органу місцевого самоврядування та представник влади неналежно виконував свої посадові обов’язки, передбачені законом «Про місцеве самоврядування в Україні», через несумлінне ставлення до них, не пересвідчився та не перевірив достовірності площі ділянки, яка відводилась Особі 1, з даними, що містяться в рішенні Старичівської сільради «Про передачу земельної ділянки площею 0,1600 га у власність для обслуговування житлового будинку, будівель та споруд громадянину Особі 1» від 25.01.2008 №252, яке значилось у протоколі сесії вказаної сільради, підписав (наніс підпис за допомогою факсиміле) та скріпив оригінальною печаткою рішення Старичівської сільради «Про передачу земельної ділянки площею 0,1972 га у власність для обслуговування житлового будинку, будівель та споруд громадянину Особі 1» від 25.01.2008 №252. Крім цього, Особа 3, перебуваючи на посаді секретаря Старичівської сільради, у період з 2006 до 2010 року як службова особа органу місцевого самоврядування та представник влади неналежно виконував свої посадові обов’язки, передбачені законом «Про місцеве самоврядування в Україні», через несумлінне ставлення до них, не пересвідчившись та не перевіривши достовірності площі ділянки, яка відводилась Особі 1, з даними, що містяться в рішенні Старичівської сільради «Про передачу земельної ділянки площею 0,1600 га у власність для обслуговування житлового будинку, будівель та споруд громадянину Особі 1» від 25.01.2008 №252, виготовив та подав на підпис голові сільради Особі 2 рішення «Про передачу земельної ділянки площею 0,1972 га у власність для обслуговування житлового будинку, будівель та споруд громадянину Особі 1» від 25.01.2008 №252. У результаті таких злочинних дій Особа 1 незаконно одержав державний акт на право власності на ділянку площею 0,1972 га для обслуговування житлового будинку, будівель та споруд, вартість якої згідно з нормативно-грошовою оцінкою становить 102430 грн., що заподіяло істотну шкоду охоронюваним законом державним інтересам.

29.08.2013 кримінальне провадження за №42013150350000031 від 28.03.2013 про обвинувачення Особи 2 та Особи 3 в скоєнні злочинів, передбачених чч.1 і 2 ст.367 Кримінального кодексу направлено до суду. Ухвалою Яворівського райсуду від 13.06.2014 Особу 2 та Особу 3 звільнено від кримінальної відповідальності за чч.1 і 2 ст.367 КК у зв’язку із закінченням строків давності притягнення до відповідальності.

Рішенням Яворівського райсуду від 28.10.2016 позов задоволено. Визнано недійсним і скасовано державний акт на право власності на ділянку, виданий на ім’я Особи 1, для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд площею 0,1972 га (вартістю 102430 грн.). Вилучено ділянку площею 0,1972 га в громадянина Особи 1 та передано її в розпорядження Старичівської сільради. Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Рішення суду першої інстанції обґрунтовувалося тим, що відповідач отримав у власність ділянку та оформив державний акт на право власності ділянки площею 0,1972 га на підставі рішення Старичівської сільради №252, прийнятого з порушенням норм земельного законодавства.

Ухвалою АСЛО від 28.02.2017 рішення Яворівського райсуду від 28.10.2016 залишено без змін.

Рішення суду апеляційної інстанції обґрунтовувалося тим, що спірна ділянка вибула з володіння сільради на підставі підробленого рішення, без дотримання процедури передачі земель у власність фізособі.

Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги та позиції інших учасників

У квітні 2017 року Особа 1 звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

Касаційну скаргу мотивовано тим, що спірною ділянкою користується безперервно з 1971 року. До поведінки та дій колишніх посадових осіб сільради не має жодного стосунку. Посилався на правову позицію Верховного Суду України, висловлену в постанові від 18.09.2013 №6-92цс13, про те, що особу може бути позбавлено її власності лише в інтересах суспільства, а при вирішенні цього питання має бути дотримана справедлива рівновага між цими інтересами та правами власника.

Заперечення на касаційну скаргу не надходили <…>.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Мотиви, з яких виходить ВС, та застосовані норми права

За нормою ст.213 ЦПК у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій, рішення суду повинно бути законним і обґрунтованим; законним є рішення, яким суд, виконавши всі вимоги цивільного судочинства, вирішив справу згідно із законом; обґрунтованим є рішення, ухвалене на основі повно та всебічно з’ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Під час ухвалення рішення суд вирішує такі питання: 1) чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги і заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; 2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; 3) які правовідносини сторін випливають із встановлених обставин; 4) яка правова норма підлягає застосуванню до цих правовідносин (ст.214 ЦПК 2004 року).

Зазначеним вимогам оскаржувані рішення в повній мірі не відповідають.

Судами встановлено, що рішенням Старичівської сільради №252 Особі 1 надано ділянку площею 0,1972 га для обслуговування житлового будинку й господарських споруд.

Відповідно до державного акта на право власності на ділянку Особа 1 є власником ділянки площею 0,1972 га у с.Старичі Яворівського району для обслуговування житлового будинку й господарських споруд на підставі рішення сесії Старичівської сільради №252.

Водночас на той час існувало рішення Старичівської сільради №252 про передачу відповідачу ділянки площею 0,1600 га для обслуговування житлового будинку, будівель і споруд.

Зважаючи на зазначене, сільський голова та секретар сільради притягалися до кримінальної відповідальності за чч.1 і 2 ст.367 КК, зокрема у зв’язку з тим, що внаслідок їхніх дій Особа 1 отримав державний акт на право власності на ділянку площею 0,1972 га з цільовим призначенням — для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, а не площею 0,1600 га, яка в дійсності йому була надана рішенням ради.

Ухвалою Яворівського райсуду від 13.06.2013 №460/3485/13-к Особу 2 та Особу 3 звільнено від кримінальної відповідальності за ч.2 ст.367 КК на підставі ст.49 КК у зв’язку із закінченням строків давності.

Відповідно до ст.12 Земельного кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад, передача ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього кодексу.

Згідно з ч.1 ст.116 ЗК громадяни та юрособи набувають права власності та права користування ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їхніх повноважень, визначених цим кодексом, або за результатами аукціону.

Порядок безоплатної приватизації ділянок громадянами передбачений у ст.118 ЗК.

Відповідно до п.«г» ч.1 ст.121 ЗК громадяни України мають право на безоплатну передачу їм ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва й обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах — не більше 0,25 га, у селищах — не більше 0,15 га, у містах — не більше 0,10 га.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом до Особи 1, посилався на те, що внаслідок злочинних дій сільського голови та секретаря сільради Особа 1 отримав державний акт на ділянку площею 0,1972 га, а не площею 0,1600 га, яка в дійсності йому була надана рішенням ради, а тому просив вилучити зазначену ділянку та передати її в розпорядження сільради.

Із цим погодилися суди першої та апеляційної інстанцій.

Проте з таким висновком ВС не погоджується з огляду на таке.

Положеннями ст.17 закону «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та протоколи до неї, згоду на обов’язковість яких дала Верховна Рада, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

У ст.1 Першого протоколу до конвенції передбачено, що кожна фізабо юрособа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства й на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права.

Концепція майна в розумінні ст.1 Першого протоколу до конвенції має автономне тлумачення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві. Певні права та інтереси, що становлять активи, також можуть уважатися правом власності, а отже, і «майном».

Предметом регулювання ст.1 Першого протоколу до конвенції є втручання держави в право на мирне володіння майном. У практиці ЄСПЛ (серед багатьох інших, наприклад, рішення у справах «Спорронг і Льоннрот проти Швеції» від 23.09.82, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21.02.86, «Щокін проти України» від 14.10.2010, «Сєрков проти України» від 7.07.2011, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23.11.2000, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22.01.2009, «Трегубенко проти України» від 2.11.2004, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23.01.2014) напрацьовано 3 критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями ст.1 Першого протоколу до конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи має воно на меті суспільний, публічний інтерес; чи є такий захід (утручання у право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

Утручання держави у право на мирне володіння майном є законним, якщо здійснюється на підставі нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним з питань застосування та наслідків дії його норм.

Утручання є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення суспільного, публічного інтересу втручання держави в право на мирне володіння майном за наявності об’єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. Саме національні органи влади мають здійснювати первісну оцінку наявності проблеми, що становить суспільний інтерес, вирішення якої б вимагало таких заходів. Поняття «суспільний інтерес» має широке значення (рішення від 23.11.2000 у справі «Колишній король Греції та інші проти Греції»). Крім того, ЄСПЛ також визнає, що й саме по собі правильне застосування законодавства, безперечно, становить суспільний інтерес (рішення ЄСПЛ від 2.11.2004 в справі «Трегубенко проти України»).

Критерій пропорційності передбачає, що втручання в право власності розглядатиметься як порушення ст.1 Першого протоколу до конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов’язаними з утручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від утручання. Справедлива рівновага передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар. При цьому з питань оцінки пропорційності ЄСПЛ, як і з питань наявності суспільного, публічного інтересу, визнає за державою досить широку сферу розсуду, за винятком випадків, коли такий розсуд не ґрунтується на розумних підставах.

Таким чином, ст.1 Першого протоколу до конвенції гарантує захист права на мирне володіння майном особи, яка законним шляхом, добросовісно набула майно у власність, і для оцінки додержання справедливого балансу в питаннях позбавлення майна мають значення обставини, за якими майно було набуте у власність, поведінка особи, з власності якої майно витребовується.

Колегія суддів зазначає, що при розгляді цієї справи може бути враховано також рішення ЄСПЛ від 24.06.2003 в справі «Стретч проти Сполученого Королівства» та рішення ЄСПЛ від 20.10.2011 в справі «Рисовський проти України» щодо принципів застосування ст.1 Першого протоколу до конвенції, зокрема щодо необхідності додержання принципу належного врядування при втручанні держави в право особи на мирне володіння своїм майном.

Разом з тим у п.71 рішення у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ зазначив, що принцип належного врядування, як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. Разом з тим, потреба виправити допущену в минулому помилку не повинна непропорційним чином утручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки держоргану має покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип належного врядування може не лише покладати на державні органи обов’язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.

З огляду на викладене принцип належного врядування не встановлює абсолютної заборони на витребування із приватної власності майна, у тому числі й ділянок, на користь держави, якщо майно вибуло з власності держави в незаконний спосіб, а передбачає критерії, які слід з’ясовувати та враховувати при вирішенні цього питання для того, щоб оцінити правомірність і допустимість утручання держави в право на мирне володіння майном. Дотримання принципу належного врядування оцінюється одночасно з додержанням принципу пропорційності при тому, що немає точного, вичерпного переліку обставин і фактів, установлення яких беззаперечно свідчитиме про додержання чи порушення «справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю додержання фундаментальних прав окремої людини». Цей критерій більшою мірою оціночний та стосується суб’єктивної складової кожної конкретної справи, а тому має бути з’ясований у кожній конкретній справі на підставі безпосередньо встановлених обставин і фактів.

За обставинами цієї справи встановлено, що відповідач набув у власність ділянку, якою він правомірно користувався за цільовим призначенням тривалий час, у межах норм, передбачених законом, на підставі рішення сільради; у статусі власника ділянки відповідач тривалий час володіє ділянкою.

Ураховуючи наведене, ВС дійшов висновку, що намагання виправити допущену в минулому органом влади помилку не може мати наслідком непропорційне втручання в нове право відповідача та перекладати на нього всі негативні наслідки такої помилки, оскільки задоволення позову з формальних підстав покладатиме надмірний індивідуальний тягар на особу, яка володіє ділянкою протягом тривалого часу, а отже, порушить справедливий баланс інтересів сторін.

У справі встановлено, що на спірній ділянці розташовані житловий будинок і господарські будівлі відповідача, вона надана в межах фактичного землекористування відповідача. Наданням відповідачу у власність ділянки площею 0,1972 га права та інтереси держави, територіальної громади, сусідніх землекористувачів не порушуються. Отже, втручання держави в право відповідача на мирне володіння майном — спірною ділянкою, зважаючи на тривале добросовісне користування ділянкою відповідачем, який протиправних дій для заволодіння нею в певному розмірі не вчиняв, має ознаки непропорційного втручання в право відповідача на мирне володіння майном.

Установлено, що відповідач користується ділянкою з 1971 року, мав потенційне право на надання йому ділянки у власність у вказаному розмірі й реалізував це право. Позбавлення його такого права власності фактично не має державного чи суспільного інтересу, оскільки з володіння відповідача вона не вибуває. Це лише призведе до необхідності повторного проходження процедури набуття у власність не з вини відповідача, а внаслідок недбальства державних органів.

У цій справі суди не дотрималися принципу справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю додержання фундаментальних прав окремої людини.

З урахуванням наведеного ВС уважає, що в цьому випадку судовими рішеннями порушено право приватної власності відповідача, а тому вони підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення, яким у позові необхідно відмовити.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За змістом чч.1, 2 ст.412 ЦПК, підставами для скасування судових рішень повністю або частково та ухвалення нового у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Оскільки суди неправильно застосували норми матеріального права, в аспекті їх тлумачення на відповідність конвенції та практики ЄСПЛ, оскаржувані рішення не можуть уважатися законними та обґрунтованими, а тому в силу ст.412 ЦПК підлягають скасуванню з ухваленням у справі нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог прокурора Яворівського району Львівської області, який діє в інтересах держави в особі Старичівської сільради.

Керуючись стст.400, 409, 412, 416, 419 ЦПК, ВС

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Особи 1 задовольнити.

Рішення Яворівського районного суду Львівської області від 28.10.2016 та ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 28.02.2017 скасувати.

У задоволенні позову прокурора Яворівського району Львівської області в інтересах держави в особі Старичівської сільської ради до Особи 1 про визнання недійсним та скасування державного акта на право власності на ділянку відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.