Неминучі прогалини
Зміни стосовно ВС та органів суддівського врядування неможливо розглядати як загальну реформу
Під час зустрічі у ВРП експерти ВК звернули увагу, що члени ВККС були звільнені поза законом.
Олександр ДРОЗДОВ, член Комісії з питань правової реформи при Президенті, к.ю.н., заслужений юрист УкраїниВенеціанська комісія ухвалила висновок щодо змін до нормативної бази України стосовно Верховного Суду та органів суддівського врядування. В документі увага зосереджується на проекті №1008, прийнятому 16.10.2019 як закон №193-ІХ, і наголошується на його очевидних недоліках.
Чому висновок ВК має бути врахований
Європейська комісія «За демократію через право» є загальновизнаним консультативним юридичним органом. Особливе значення мають її висновки з питань, які стосуються відповідності європейським стандартам проектів законодавчих актів. Ці висновки беруться до уваги як міжнародними організаціями, так і міжнародними судовими установами (наприклад, у рішеннях Європейського суду з прав людини у справах «Пармак та Бакір проти Туреччини» від 3.12.2019, «Оботе проти Росії» від 19.11.2019, «Полях та інші проти України» від 17.10.2019).
Запит на отримання висновку ВК також може бути зумовлений перспективою документального підтвердження того, що держава належить до спільноти демократій, відданій ідеї верховенства права, іноді в поєднанні з надією на міцніший політичний зв’язок та/або підтримку в тривалих політичних конфліктах. Це, ймовірно, лежить в основі кількох звернень Грузії та її готовності дотримуватися багатьох пропозицій ВК: сподівання на підтримку в конфлікті з Росією. Водночас висновки комісії часто не враховуються, коли вони стосуються держав, які не зацікавлені у верховенстві права та демократичному дискурсі.
Тож, ухваливши зміни до Конституції та підписавши угоду про асоціацію з Європейським Союзом, Україна визначила свій європейський та євроатлантичний курс. Це, зокрема, передбачає приведення всіх інституцій та чинного законодавства до стандартів, притаманних правовій демократичній державі.
Насамперед євроінтеграційна стратегія стосується зміцнення інституцій, на які покладено функцію захисту прав і свобод людини. І Венеціанська комісія є тим органом, який підтверджує правильність обраного вектора розвитку нашої країни.
Недоліки, на які звернула увагу комісія
Аналізуючи висновок ВК, зосередимо увагу на низці недоліків, які вона відзначила.
Так, із набуттям чинності законом «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» від 16.10.2019 №193-ІХ усі члени ВККС були звільнені з посад. Це зупинило кваліфікаційне оцінювання суддів, особливо термінове оцінювання суддів першої та другої інстанцій. Таке зупинення посилило проблему доступу до судів у цих інстанціях, робота яких стосується громадян.
Окрім того, що індивідуальні повноваження членів ВККС були припинені без будь-якого перехідного положення, той факт, що Вища кваліфкомісія була розпущена 7.11.2019, зумовлює зупинення процедури призначення на посади у судах першої та другої інстанцій, що є прикрим. У цих судах необхідно терміново заповнити понад 2000 вакансій, деякі з них не працюють через відсутність суддів. Закон №193-ІХ ухвалюється у критичний момент процесу реформи. Члени ВККС мали принаймні продовжувати свою роботу доти, доки їх не замінять.
У висновку наголошено, що закон також передбачає створення комісії з питань доброчесності та етики, яка функціонуватиме при ВРП для забезпечення прозорості та підзвітності членів ВРП та ВККС. Ця комісія є своєрідним наглядовим органом за обома інституціями, яка оцінює відповідність їхніх членів «принципам добросовісності та етичних норм судді, що є невід’ємною складовою професійної етики». На відміну від конкурсної комісії, КПДЕ, як відзначає ВК, матиме більш постійний характер. Створення цього додаткового спеціалізованого органу ще більше ускладнює систему органів судової влади.
Викликало низку питань у членів ВК і зменшення кількості суддів ВС з 200 до 100 осіб, у тому числі в частині критеріїв та процедури оцінки суддів, переведення до апеляційних судів проти їхньої волі та звільнення. Так, чисельність суддів у ВС значною мірою залежить від країни, зокрема від процесуального права, правової культури, якості роботи в нижчих інстанціях і загальної довіри людей до системи правосуддя. Низька довіра до судової системи може призвести до збільшення кількості апеляцій.
Натомість у пояснювальній записці до проекту №1008 нічого не сказано про обґрунтування скорочення кількості суддів. Ці зміни не передбачають зміни ролі ВС у межах судової системи, які можуть кваліфікуватись як реформа. Не було надано обґрунтування кількості — 100 суддів, яка, видається, була обрана довільно.
Занепокоєні у ВК і положенням закону щодо незмінності суддів. Експерти вказують, що безпека перебування останніх на посаді є найважливішим елементом незалежності. Судді повинні призначатися на постійній основі до виходу на пенсію. Зокрема, необхідно уникати будь-якого зв’язку між судовою посадою та виборами Президента та парламенту. Немає нічого небезпечнішого для незалежності суддів, ніж створення враження, що новообрані політичні органи держави матимуть повноваження вирішувати, чи залишати їх на посадах.
І це далеко не весь перелік недоліків, на які звернула увагу комісія. Проте, переглянувши ці пункти, можна стверджувати, що законодавчі зміни стосовно ВС та органів суддівського врядування неможливо розглядати як загальну реформу, про що говориться у висновку ВК.
Зауваження щодо процедури ухвалення закону
Як зазначили у ВК, реформи фундаментальних державних інститутів, наприклад судової влади, слід проводити лише після належного аналізу поточної ситуації та можливого впливу нового законодавства, що свідчить про необхідність запропонованих змін. Вони повинні бути прийняті після консультацій із зацікавленими сторонами на основі принципів прозорості та всеосяжності, і їхній внесок має бути важливим для підготовки збалансованого та ефективного законодавства.
Для того щоб основна реформа була успішною, недостатньо «зробити це правильно» по суті. Процедура прийняття така ж важлива, як і зміст. Правильна консультація з усіма зацікавленими сторонами має важливе значення, щоб зробити реформу достовірною та забезпечити її прийнятність навіть для тих, хто проти неї, щоб вона могла пережити зміни Уряду.
Делегація ВК дізналася, що ключові зацікавлені сторони у судовій владі, такі як ВС, ВРП, ВККС та адвокатура, поскаржилися, що з ними не консультувалися під час підготовки проекту №1008. А зауваження, які вони висловили за власною ініціативою, коли проект став доступним, під час парламентських процедур детально не обговорювалися.
Перед прийняттям масштабного законодавства про судоустрій необхідний ретельний аналіз його можливих наслідків. Попередні реформи судової влади в Україні не були завершені, а їхні наслідки ще не можна побачити на практиці. Делегація ВК не дізналася про виняткові обставини, які могли б виправдати такий швидкий законодавчий процес.
Таким чином, ВК звертає увагу на те, що підготовка та прийняття проекту №1008 повинні розглядатись як частина більш масштабної законодавчої програми новообраного Президента, який за один день подав понад 100 законопроектів. Внаслідок чого у такій широкій законодавчій програмі неминучі прогалини та невідповідності.
І лише, м’яко кажучи, безвідповідальна влада може дозволити собі проігнорувати висновок ВК.