Закон і Бізнес


Конституційна юстиція на межі тисячоліть

Еволюція підходів Конституційного Суду до припинення проваджень у справах


Архів, №27 (962) 03.07—09.07.2010
1418

Сторінка178. Еволюція підходів Конституційного Суду до припинення проваджень у справах
Отже, протягом 2009 р. КС у 10 рішеннях у справах щодо офі¬ційного тлумачення Конституції та законів України в аспекті порушених питань дав інтерпретацію 4 положень 3 статей Основного Закону (ст.59, п.18 ч.1 ст.85, чч.1 і 2 ст.141), 6 статей Кримінального та Бюджетного кодек¬сів, 5 статей законів «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про правовий режим територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про судоустрій України» та «Про порядок вирішення колективних трудових спорів». Найчастіше при дослідженні справ про офі¬ційне тлумачення використовувалися стст.19, 83, 93, 96, 106, 114, 116 та ін. Конституції. Стосовно ще 3 статей зазначених законів провадження було припинено.


Обнадійлива спрямованість

Що стосується окремих ухвал про припинення прова¬джень у справах, то слід відзначити досить позитивну, на наш погляд, тенденцію до значного скорочення подібної практики: у 2009 р. було прийнято 21 таку ухвалу проти 35 у 2008 р. Як і раніше, найчастіше КС припиняв провадження на підставі п.2 чи 3 ст.45 закону «Про Конституційний Суд України» — невід¬повідність клопотання передбаченим актом найвищої юридичної сили чи законом вимогам або непід¬відомчість Суду питань, порушених у конституційному поданні чи конститу¬ційному зверненні.
Проте не втрачала «популярність» у цьому аспекті й ст.44 названого закону, за якою припинення відбувалося мовби вимушено — у зв’язку з відкликанням відповідним суб’¬єктом власного клопотання до початку розгляду на пленарному засіданні КС.

«Відкликання конституційного подання не допускається»

Такі дії під час функціонування Суду в 1996—2005 рр. виявлялися поодинокими і стурбованості не викликали. Однак починаючи з 2007 р. на хвилях антиюридизму випадки від¬кликання клопотань, а також скасування актів, що вже були предметом розгляду Суду, особливо з боку глави держави, збільшилися чи не вдесятеро і стали межувати зі зловживанням правом.
Законодавець у березні 2009 р. вчинив було спробу поставити бар’єр на цьому шляху, доповнивши ст.44 закону про КС:
- ч.3, яка забороняла припиняти провадження у справі ще й унаслідок скасування акта, що є предметом розгляду, органом (посадовою особою), який його видав, у разі, якщо на слуханні зазначеної справи наполягав один із суб’єктів права на конституційне подання, та
ч.4, де була сформульована норма імперативного характеру: «У справах за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України актів Кабінету Міністрів України відкликання конституційного подання не допускається».

Правова плутанина

Проте ці корисні для вдосконалення вітчизняної конституційної юрисдикції норми втратили чинність уже в липні того ж року, коли КС сумнівним з погляду обгрунтованості, а може, й помилковим рішенням визнав неконституційним увесь закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо повноважень Конституційного Суду України, особливостей провадження за конституційними зверненнями та недопущення зловживань правом на конституційне подання». Цим були викинуті з правового поля не тільки зазначені норми ст.44 закону «Про Конституційний Суд України», а й чимало інших нововведень, які могли значно підвищити ефективність діяльності вказаного органу.
Правова плутанина, пов’язана як з ухвалами про припинення, так і з відмовними ухвалами у справах за конституційними поданнями Президента щодо відповідності Конституції актів Уряду, тривала й у 2009 р., незважаючи на набрання чинності 21.05.2008 новим законом «Про Кабінет Міністрів України», де встановлювалося, що винесенням ухвали про відмову у відкритті провадження у справі за поданням глави держави стосовно відповідності Конституції акта Кабінету Міністрів або визнання акта Уряду конституційним дія цього акта відновлюється.
Проблему було вирішено наполовину, оскільки правові наслідки припинення такого конституційного провадження випускалися. Кабінет Міністрів уважав, що припинення провадження (як і відмова в його відкритті) відновлює чинність оскарженого акта, Секретаріат Президента був упевнений у протилежному, а КС із цього приводу мовчав.

Чия ж перемога?

Так, 10.02.2009 Суд припинив провадження у справі за поданням Президента про конституційність розпорядження Уряду від 21.05.2008 «Про припинення Угоди між Кабінетом Міністрів та компанією «Венко інтернешнл лімітед» про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться в межах Прикерченської ділянки моря» на підставі порушення главою держави п.2 ст.45 закону «Про Конституційний Суд України».
Незабаром Секретаріат Президента оголосив офіційне роз’яснення з цього приводу: «Вкотре джерела Уряду намагаються видати бажане за дійсне, спотворюючи правові норми, оскільки згідно з ч.6 ст.52 закону «Про Кабінет Міністрів України» тільки винесення Конституційним Судом ухвали про відмову у відкритті провадження у справі за конституційним поданням Президента про від¬повідність Основному Закону акта Кабінету Міністрів або визнання акта Кабінету Міністрів відповідним Конституції відновлює дію цього акта, чого не відбулося».
Прем’єр-міністр Ю.Тимошенко називала припинення провадження відмовою Суду в розгляді питання і, як наслідок, говорила про відновлення дії названого розпорядження. Такої ж думки дотримувалося й управління у зв’язках із засобами масової інформації секретаріату Кабінету Міністрів. А самим засобам масової інформації залишалося тільки пуб¬лікувати статті під заголовками «Чия ж перемога?».

Нетотожність понять «припинення» і «відмова»

На наше переконання, припинення конституційного провадження має такі ж правові наслідки для оспорюваного акта, як і відмова у відкритті провадження, якщо відповідна ухвала приймається на підставі ст.45 закону «Про Конституційний Суд України».
Остання має й назву, яка це підтверджує: «Підстави для відмови у відкритті конституційного провадження». Певну відмінність терміна «припинення» від терміна «відмова» встановлює ст.44 закону. Але така відмінність має суто формальний характер, оскільки оспорюваний акт й у першому, й у другому випадках залишається недоторканним.
На жаль, Конституційний Суд, широко вживаючи й те, й інше поняття, власної позиції з цього приводу не сформулював, що мало своїм наслідком неоднозначне тлумачення і застосування його ухвал.

Акти Уряду — під постійною загрозою припинення їх дії

Законодавець бачив цю суперечність і знову зробив спробу її ліквідувати. Йдеться про доповнення ст.52 закону «Про Кабінет Міністрів України» новими положеннями про те, що дія оспореного главою держави акта Уряду відновлюється не тільки у випадках відмови у відкритті конституційного провадження чи прямого визнання акта конституційним, а й при винесенні ухвали про припинення конституційного провадження. При цьому підкреслювалося, що дія відновленого акта не може повторно припинятися главою держави, крім випадків, установлених цим же законом.
Проте й ця спроба законодавчо вдосконалити процес конституційного судочинства не діяла й двох місяців, оскільки зазначені доповнення були скасовані охарактеризованим раніше досить сумнівним рі¬шенням КС від 7.07.2009. Слід наголосити на тому, що це сталося в час, коли Президент, на думку Уряду, цілком безпід¬ставно зупинив дію 57 актів Кабінету Міністрів, підписаних Ю.Тимошенко.

Ухвали з подвійною інтерпретацією

У 2009 р., окрім проаналізованої ухвали, КС припиняв конституційні провадження, тобто, за розумінням глави держави, визнавав неконституційними, а на міркування Прем’єр-мініс¬тра, — відновлював дію зупинених Президентом актів Уряду, й деякими іншими ухвалами.
Зокрема, через відкликання конституційного подання главою держави:
- 3 лютого 2009 р. був припинений (вже після відмовної ухвали колегії) розгляд (за термінологією, введеною Судом) справи щодо конституційності розпорядження Уряду «Про розміщення Одеського апеляційного та окружного адміністративного судів»;
- 17 лютого — стосовно розпорядження КМ «Про тимчасове покладання виконання обов’язків Голови Фонду державного майна України на Парфененка Д.М.»;
- 26 лютого — щодо постанови Уряду про внесення зміни до п.1 постанови Кабміну від 12.07.1999;
- 14 липня — відносно розпорядження Кабінету Міністрів «Про призначення Бухаленкова С.О. заступником Голови Фонду державного майна України»;
- теж 14 липня — щодо постанови Уряду про внесення змін до додатку до постанови Кабінету Міністрів від 25.06.2001 №702 та Положення про виробництво, зберігання, продаж марок акцизного збору з голографічними захисними елементами і маркування алкогольних напоїв та тютюнових виробів;
20 жовтня — стосовно п.2 розпорядження Уряду «Деякі питання адміністрування податків, зборів (обов’язкових платежів)» та розпорядження «Про врегулювання деяких питань адміністрування податку на додану вартість» тощо.

Практика «мудрих» скасувань

Подекуди в конституційних спорах глави держави й Уряду розгляд справ припинявся на підставі п.3 ст.45 закону «Про Конституційний Суд України» у зв’язку зі скасуванням оспорених Президентом постанов чи розпоряджень самим Кабінетом Міністрів.
Так сталося, наприклад, 26.02.2009, коли за тиждень до цієї дати Уряд визнав такою, котра втратила чинність, поставлену під сумнів щодо її конституційності постанову «Деякі питання державного управління у сфері міграційної політики», а також 27.10.2009, коли Кабінет Міністрів 21.10.2009 скасував вочевидь неконституційне розпорядження «Про деякі заходи щодо поліпшення медичного обслуговування громадян» від 14.04.2009.

Досвід «мудрих» відкликань

Глава держави застосовував спосіб відкликання конституційних подань, не доводячи їх до розгляду на пленарному засіданні КС не тільки в спорах з Кабінетом Міністрів. Так, 31.03.2009 Суд змушений був припинити провадження у справі за поданням Президента щодо відповідності Конституції ст.86 закону про державний бюджет на 2009 р., оскільки за день до початку її розгляду надійшла письмова заява глави держави про відкликання свого клопотання.
Досить цікавим могло би бути рішення у справі щодо офіційного тлумачення положень п.26 ч.1 ст.85, п.22 ч.1 ст.106, ч.5 ст.126, ст.149 Конституції. Ним належало дати відповідь на питання: в який спосіб має діяти орган, що призначив (обрав) суддю на посаду, якщо після набуття останнім повноважень будуть виявлені обставини, які унеможливлювали його призначення (обрання) на посаду або перебування на ній? Проте відповіді на це складне і важливе правове питання КС не дав, оскільки 18.05.2009, знову-таки за день до розгляду справи на пленарному засіданні, Президент відкликав подання.

Блокування прагнень розширити конституційні повноваження

Привертає увагу ухвала КС від 22.04.2009 про припинення провадження у справі за конституційним поданням глави держави щодо офіційного тлумачення п.23 ч.1 ст.106 Основного Закону. Президент, по суті, вимагав у клопотанні ви¬тлумачити положення «утворює суди у визначеному законом порядку» як таке, що передбачає й призначення главою держави суддів на адміністративні посади, тобто встановлення Судом окремого повноваження гаранта.
КС у мотивувальній частині ухвали дав чітку й аргументовану відповідь, суголосну рі¬шенням від 16.10.2001 та 16.05.2007, ще раз роз’яснивши їх зміст, і обгрунтовано припинив провадження на підставі невідповідності подання передбаченим актом найвищої юридичної сили і законом «Про Конституційний Суд України» вимогам та непід¬відомчості КС питань, порушених у клопотанні.

Коли припиняються повноваження парламенту?

Однак окремі ухвали Суду про припинення конституційного провадження, прийняті у 2009 р., викликають сумнів щодо їх належної правової обгрунтованості. Так, 24.02.2009 КС зупинив розгляд справи за поданням 51 народного депутата, який тривав майже 5 місяців після опублікованого 10.10.2008 чергового указу Президента про розгін парламенту, з вимогою відповіді на дуже актуальне й гостре питання: коли припиняються повноваження Верховної Ради у зв’язку з такими указами: в день набрання ними чинності чи в день відкриття першого засідання парламенту нового скликання.
Депутати, мабуть, дійсно допустили похибку, поставивши питання тільки про тлумачення положень ч.2 ст.90 Конституції, коли чи не пряму й однозначну відповідь на їх питання вміщують ще й ч.1 ст.90 та ч.3 ст.81: повноваження Верховної Ради, як і народного депутата, припиняються в день відкриття першого засідання парламенту нового скликання й у разі дострокових виборів.
Суд прекрасно розумів, що офіційна інтерпретація будь-якого положення Конституції не можлива без системного під¬ходу, без розуміння в контексті всіх приписів Основного Закону. І не тільки розумів, а й за¬стосовував таку методологію. Але в даному випадку зі зрозумілих тільки суддям КС причин єдиний орган конституційної юрисдикції відмовився від такого тлумачення і фактично безпідставно припинив провадження.

Мовні питання

Досить невиразно з правового погляду вмотивована й ухвала Суду від 14.05.2009 про припинення провадження у справі за поданням 49 народних депутатів щодо офіційного тлумачення положень ч.1 ст.4 закону «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні». Практична необ¬хід¬ність чіткої правової відповіді на досить гострі мовні питання очевидна для кожного члена суспільства, належне правове обгрунтування наведено, не¬однозначність розуміння і застосування положень ч.1 ст.4 названого закону не викликає сумнівів.
Проте складається враження, що, припиняючи провадження, Суд просто ухилився від відповіді на вкрай актуальне, але «незручне» для себе питання.

Застосування принципу «кваліфікованого мовчання»

Не викликає захопленості й ухвала КС від 15.07.2009 про припинення провадження у справі за поданням 51 народного депутата стосовно відповідності Основному Закону вочевидь неконституційних відразу 53 розпоряджень глави держави про тимчасове виконання обов’язків голів місцевих державних адміністрацій.
По-перше, Суд мовби навмисно відтягував розв’язання досить простих правових питань, надавши Президентові можливість «виправити» чергові допущені ним порушення акта найвищої правової сили протягом 2007—2008 рр., дочекавшись, поки неконституційні розпорядження вичерпають свою дію. По-друге, вся аргументація КС у моти¬вувальній частині зводиться до згадки про одне рішення та дві ухвали, прийняті Судом 23.06.97, 1.10.2002 та 21.11.2007 відповідно.
Причому правова позиція, сформульована КС у рішенні від 23.06.97, не має жодного стосунку до розглядуваної справи, оскільки стосувалася Нормативних актів колишньої Президії Верховної Ради, прийнятих до набуття чинності Конституцією 1996 р.

У полоні сумнівних рішень

Подекуди Конституційний Суд був змушений припиняти провадження внаслідок допущених раніше власних помилок. Про це, зокрема, свідчить ухвала від 1.12.2009 у справі за поданням глави держави про конституційність п.12 розд.ІІІ «Прикінцеві положення» закону «Про першочергові заходи щодо запобігання негативним наслідкам фінансової кризи та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 31.10.2008 (з наступними змі¬нами).
Нагадуємо, що названий закон був визнаний неконституційним у цілому 24.11.2009 із чисто формальних причин суто нормативістського характеру, проаналізованих раніше.

Олександр Мироненко,
суддя Конституційного Суду України у відставці,
доктор філософських наук, заслужений діяч науки і техніки України,
лауреат Державної премії
України у галузі науки і техніки