Закон і Бізнес


Невдале «перезавантаження»

Як виправити наслідки попередньої реформи та забезпечити дійсно ефективне виконання ВС своїх функцій


Хоча реформа триває вже третій рік, на Кловському палаці тільки недавно змінили вивіску.

№38 (1440) 28.09—04.10.2019
Євгеній ВАНДІН, спеціаліст із питань судової реформи, к.ю.н.
13750

Формування нового Верховного Суду було одним із ключових питань судової реформи. Зі спливом майже двох років від початку його діяльності можна зробити певні висновки щодо ефективності його функціонування з метою коригування чинних законодавчих положень, які стосуються порядку здійснення правосуддя в Україні.


Реформа, якої не було

Одним з негативних проявів функціонування попередньої системи судоустрою України було те, що існувала так звана проміжна касаційна ланка — вищі спеціалізовані суди, які дублювали функції Верховного Суду України, вирішуючи питання допуску справи до найвищої інстанції. За таких умов ВСУ не міг виконувати функцію забезпечення єдності судової практики, тому нерідко схожі справи вирішувалися по-різному.

Проведенням реформи передбачалося усунення «подвійної касації» в системі судоустрою України та створення нового ВС. Проте в дійсності істотних змін в організації діяльності найвищого суду не відбулося.

Адже касаційні суди у складі ВС фактично є аналогами попередніх вищих спецсудів, а Велика палата виконує ті ж функції, що свого часу виконував ВСУ. За великим рахунком, відбулося лише банальне перейменування суду касаційної інстанції та зміна його суддівського корпусу, суд розміщується за тією ж адресою, організація його діяльності є аналогічною, у той час як обсяг нерозглянутих справ зростає. Судової реформи як такої фактично не було.

Незважаючи на задекларовану прозорість відбору суддів до ВС, законність його створення (що є під великим сумнівом, як і спірність існування донині ВСУ), низка фактів викликала сумніви в чесності конкурсу у зв’язку з грубими порушеннями вимог законодавства.

Перш за все спірним є питання щодо відповідності Конституції положень закону «Про судоустрій і статус суддів» від 2.06.2016 №1402-VIII, якими передбачено можливість визначення Вищою кваліфікаційною комісією суддів правового статусу суддів. Адже на ВККС, якою визначається порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, покладено обов’язок визначати показники відповідності критеріям оцінювання та засоби їх установлення.

Вочевидь невідповідним Конституції є порядок звільнення суддів у разі встановлення ВККС їх невідповідності вимогам займаної посади або у зв’язку з відмовою від проходження кваліфікаційного оцінювання. Адже вичерпний перелік підстав для звільнення та припинення повноважень судді визначено в Конституції. Із цього приводу на розгляді в Конституційному Суді вже протягом трьох років перебуває подання ВСУ щодо конституційності окремих положень закону №1402-VIII. Напевно, довготривале затягування з його розглядом є невипадковим.

Добір у ручному режимі

Процес кваліфоцінювання кандидатів на посади у ВС відбувався в ручному режимі — завдяки недостатньо вичерпному правовому регулюванню, відсутності політичної волі та неупередженості у виконавців судової реформи. Цей процес лише частково врегульовано Положенням про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженим рішенням ВККС від 3.11.2016 №143/зп-16, та Порядком проведення іспиту та методики встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання, затвердженим рішенням ВККС від 4.11.2016 №144/зп-16. При цьому положення цих документів застосовуються відносно кандидатів на посади суддів в усіх без винятку судах. Разом з тим щодо кандидатів на посади суддів ВС особливості процедури кваліфоцінювання не передбачено.

Водночас зазначені документи не містять жодних критеріїв і принципів, за якими має визначатися кількість балів при проведенні кваліфоцінювання. Отже, питання щодо того, яким чином визначався рейтинг учасників конкурсу, залишаються без відповідей.

Згідно з положенням №143/зп-16 для продовження участі в конкурсі претенденти мають набрати мінімально допустимий бал. Тому після анонімного письмового тестування було припинено участь у конкурсі близько сотні осіб.

Проте, як відомо з відкритих джерел, серед таких кандидатів було близько 20 представників колишніх судів касаційної інстанції, у тому числі й заступник голови одного з вищих спецсудів, що, однак, не завадило його призначенню на одну з керівних посад у новому ВС.

У зв’язку з тим що деякі з претендентів на посади суддів ВС не подолали прохідного бар’єра, через день після оголошення результатів ВККС вирішила встановити так званий підсумковий мінімально допустимий бал іспиту, що визначається за результатами анонімного письмового тестування та практичного завдання. Це дозволило суддям, які не набрали мінімального бала за практичне завдання, продовжити участь у конкурсі за рахунок високого бала, отриманого за письмове тестування. З огляду на це, питання формування ВС може стати предметом розгляду в Європейському суді з прав людини.

У той же час нормативно не врегульовано порядок проведення співбесід, а також оцінювання морально-психологічних якостей кандидатів. Це дозволило членам комісії відсіяти неугодних кандидатів. Крім того, не публікується й загальний показник за результатами психологічного оцінювання, як і дані щодо методології переведення показників у відповідну кількість балів.

Досвід проведення конкурсу підтверджує нагальну потребу у внесенні змін до правового регулювання цього процесу. З урахуванням специфіки правового статусу ВС, що передбачає необхідність наявності спеціальних знань, доцільним є встановлення спеціального порядку кваліфоцінювання кандидатів на посади суддів ВС, у тому числі й законодавчого визначення критеріїв, з урахуванням яких мали би виставлятися бали та визначатися рейтинг учасників кваліфоцінювання.

Надмірний «спадок»

Попри численні порушення процесу відбору суддів, ВС все ж запрацював. При цьому головами всіх чотирьох касаційних судів стали попередні очільники вищих спецсудів, стосовно яких, крім того, були висновки громадської ради доброчесності щодо невідповідності критеріям доброчесності та професійної етики.

Унаслідок численних порушень рівень довіри до нового ВС не є високим. Результати загальнонаціонального дослідження соціологічної служби Центру Разумкова у 2019 році свідчать, що тільки 2,1% опитаних можуть сказати, що повністю довіряють новій установі.

Не сприяє підвищенню рівня довіри до ВС і нездатність здійснювати касаційний перегляд справ із дотриманням розумності строків, особливо з урахуванням отримання у «спадок» тисяч нерозглянутих справ. Так, станом на кінець 2017 року велику кількість справ вищі спецсуди не розглянули та передали на розгляд новому ВС. Частину із цих справ не розглянуто навіть дотепер.

Станом на травень 2019 року залишалося близько 8900 нерозглянутих судових справ, отриманих від ВСС. Це справи, рішення в яких ухвалені судами першої та апеляційної інстанцій ще у 2014—2016 роках, а касаційні провадження відкриті у 2016—2017-му. Вони були розподілені між суддями Касаційного цивільного суду, однак у зв’язку з надмірним навантаженням розгляд не здійснювався.

Найбільше навантаження лягло на суддів Касаційного адміністративного суду. Як було зазначено під час зборів суддів ВС, які відбулись у січні поточного року, торік КАС отримав найбільшу кількість справ — 76,5 тис., з яких 42,4 тис. — передано з ВСУ і ВАС. У середньому на розгляд до одного судді КАС надійшло 2844 справи.

У той же час згідно з інформацією департаменту аналітичної та правової роботи ВС протягом 2018 року КАС розглянув 37449 справ. Тобто передані ВСУ та ВАС справи будуть розглядатися ще не один рік.

З початку своєї діяльності ВС отримав 125 тис. справ. Отже, у середньому на одного суддю припало близько 1000 справ.

Тому очевидною є фізична неможливість своєчасного здійснення касаційного розгляду справ із забезпеченням розумності строків. Причинами такої негативної тенденції є те, що в ході реформи не було належним чином проаналізовано реальну спроможність здійснення касаційного розгляду «новоутвореними» судами у складі ВС наявних справ. Питання ж черговості розгляду переданих справ узагалі не були вирішені процесуально.

Як подолати тягар зі старих справ

Проблеми з довготривалим розглядом справ, переданих попередніми судами касаційної інстанції, потребують невідкладного врегулювання. З метою прискорення розгляду «старих» справ доцільним є встановлення окремого порядку їх касаційного розгляду, наприклад спеціально створеними колегіями судів апеляційної інстанції (за аналогією з уведеним свого часу тимчасовим порядком касаційного розгляду цивільних справ згідно із законом «Про судоустрій» від 7.02.2002 №3018-ІІІ).

Також проблеми із залишками «старих» справ можуть бути розв’язані шляхом їх розгляду в порядку письмового провадження в скорочені строки та з викладенням попередньо вступної та резолютивної частин (наприклад, протягом 3 місяців з дати набрання чинності відповідним законодавчим актом). Іншим способом може стати зупинення провадження в таких справах із запровадженням механізму повторного подання касаційних скарг до ВС відповідно до чинного процесуального законодавства, але з обмеженням певним строком для оскарження (наприклад, протягом 6 місяців).

У будь-якому разі, який би механізм касаційного розгляду «старих» справ не було обрано, ці питання потребують нагального вирішення задля усунення подальшого порушення вимог розумності строків розгляду.

Конкуренція правових позицій

Протягом майже двох років своєї діяльності ВС ухвалив тисячі рішень, в яких викладено правові позиції з певного питання правозастосування, що мають обов’язковий характер для судів нижчих інстанції та всіх суб’єктів владних повноважень. Як суд вищої інстанції він мав би забезпечувати єдність судової практики з метою реалізації принципу правової визначеності, здійснювати методичне забезпечення судів з питань правозастосування.

Наразі відбувається процес поступового впровадження судового прецеденту в систему джерел права, хоча Україна й входить до романо-германської правової сім’ї, де основним джерелом права є закон. Взагалі тенденція до зближення загального та континентального права спостерігається не тільки в Україні, а й в інших країнах як романо-германської, так і англо-американської правової сім’ї.

Проте напрацьовані ВС висновки щодо правозастосування не мають сталого характеру, часом є навіть суперечливими. Адже кожен юрист-практик може навести щонайменше кілька випадків, в яких ВС вирішував спори всупереч своїй же правовій позиції, наведеній в аналогічній справі.

У той же час фактично кожна постанова ВС є обов’язковою для суб’єктів владних повноважень. Адже закон прямо не передбачає випадків, коли правовий висновок, викладений в тій чи іншій постанові Суду, перестає бути обов’язковим для застосування, є таким лише для учасників відповідної справи або втрачає чинність. Тобто судді першої та апеляційної інстанцій, а також представники суб’єктів владних повноважень мали б ознайомитися з усім масивом постанов ВС або щонайменше тими з них, в яких дається висновок стосовно норми права, що ними застосовується (див. «(Без)прецедентна ієрархія», «ЗіБ». — Прим.ред.). Проте забезпечити виконання висновків ВС практично неможливо.

Водночас застосування правових норм з урахуванням висновків ВС не має бути абсолютним. Адже навіть судді можуть помилятися.

Разом з тим з огляду на різноманіття правовідносин висновки ВС не можуть бути вирішальними при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій. Тому судді мають застосовувати правові норми за власним переконанням та з урахуванням конкретних обставин справи, вмотивовано відступаючи від позицій ВС.

Як наголошував у своєму виступі на єльському симпозіумі, присвяченому проблемам фільтрації судових справ, член одного з апеляційних судів США Дж.Вілкінсон, який певний час пропрацював помічником судді Верховного суду США, «небезпека вирішення питання Верховним судом значно більша від тієї небезпеки, яка виникає, коли питання передається на розгляд політичній владі або судам нижчих ланок. Адже, коли помиляється Верховний суд, відлуння його помилки розкочується по всій країні».

Унаслідок недосконалості законодавства та відсутності єдиного підходу до тлумачення його положень у будь-якій судовій системі об’єктивно виникає конкуренція правових позицій, що переростає в глобальну проблему невизначеності у вирішенні однотипних категорій спорів. Саме для забезпечення однаковості застосування правових норм країни й утворюють верховні суди. Проте дієвість таких установ прямо залежить від налагодженості їх роботи.

Завдання щодо забезпечення єдності судової практики покладено на ВС — задля реалізації принципу правової визначеності (res judicata) та доктрини сталості правосуддя (jurisprudence constante). Оскільки висновки ВС мають обов’язковий характер, надзвичайно важливим є викладення їх таким чином, щоб забезпечити єдине розуміння відповідних правових норм для суб’єктів правозастосовної діяльності.

У свою чергу здійснення ВП ВС повноважень щодо відступлення від правових позиції Суду, викладених у прийнятих раніше рішеннях, має відбуватися якомога рідше. Це свідчитиме про підвищення передбачуваності судової практики та здійснення правосуддя більш якісно. Водночас у провадженні ВП ВС торік перебувало 1740 справ, що означає неможливість виконання покладених на неї завдань.

Знову ж таки, причиною проблематичності забезпечення ВС єдності правозастосування є надмірне навантаження. Адже перетворення касаційного розгляду справ на конвеєр не дозволяє здійснювати функції забезпечення єдності судової практики. За наявного обсягу роботи для працівників апарату Суду фізично неможливо відслідковувати навіть зміст висновків самого ВС.

Оптимізація єдності судової практики

Безперечно, оновлення судової практики не може відбуватися перманентно. Проте в разі постійного внесення змін до законодавства судова практика також вимагатиме орієнтирів щодо правильного застосування норм матеріального та процесуального права. Тому з метою забезпечення ефективного здійснення правосуддя в Україні загалом необхідною є оптимізація механізму забезпечення єдності судової практики.

З огляду на це доцільним може бути встановлення обов’язковості висновків ВС із дати врегулювання питання щодо касаційного перегляду «старих» справ, які були передані вищими спеціалізованими судами та ВСУ, а також установлення «касаційних фільтрів» у процесуальному законодавстві. Адже для забезпечення дійсно ефективного виконання ВС своїх функцій перш за все необхідним є зменшення навантаження з касаційного розгляду.

Іншим шляхом розв’язання цих проблем може бути механізм надання ВС узагальнень у вигляді окремих постанов Пленуму — за аналогією з досвідом ВСУ. Безспірно, така практика була позитивною та певною мірою дозволяла усувати розбіжності в тлумаченні правових норм та їх застосуванні в певних типових випадках. Адже навіть у своїх рішеннях судді посилалися на пункти постанов Пленуму ВСУ.

***

Отже, досвід формування та функціонування ВС свідчить, що «перезавантаження» найвищого суду в Україні не відбулося. Під виглядом реформи відбулося тільки перейменування суду касаційної інстанції та зміна суддівського корпусу, до того ж з істотними порушеннями законодавства. Усе це не виправдало ні витрачених часу та ресурсів, ні сподівань суспільства. Тому необхідним є невідкладне коригування законодавства, яким урегульовано порядок створення та функціонування найвищого суду в Україні, що дозволить досягнути ефективності здійснення правосуддя не лише ВС, а й судами нижчих інстанцій.