Закон і Бізнес


Інструменти правового захисту

Конституційна скарга: перші рішення КС, що стали очікуваними, а окремі — виявилися неоднозначними


Сенати створювалися, аби розглядати конституційні скарги, проте інколи за них це робить ВП КС, не вказуючи підстав для цього.

№31-32 (1433-1434) 10.08—21.08.2019
Михайло САВЧИН, професор Ужгородського національного університету
6314
6314

Нині левова частка рішень Конституційного Суду, ухвалених за конституційними скаргами, спрямована на усунення дискримінації. Одне стосувалося доступу до правосуддя, тобто можливості вимагати від виконавчої служби виконання судових рішень. Інше є проблемним, оскільки в ньому доволі екстравагантно трактуються корпоративні права.


Дискримінація військовослужбовців

У справі за скаргою Анатолія Скрипки та Олексія Бобиря (рішення від 25.04.2019 №1-р(ІІ)/2019) предметом розгляду стали положення ч.3 ст.59 закону «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» щодо обчислення пенсії по інвалідності.

Посилаючись на свою попередню практику, зокрема рішення №12-р/2018, КС навів аргументи про особливі обов’язки держави перед військово-службовцями, які захищають Україну. Так, держава повинна визначити такий обсяг соціального забезпечення цих осіб, який гарантуватиме їм гідні умови життя, а також повну компенсацію заподіяної шкоди.

Держава може встановлювати певні відмінності у соціальному захисті військовослужбовців та осіб, які постраждали від аварії на Чорнобильській АЕС. Однак такі відмінності не повинні: допускати жодних винятків із конституційного принципу рівності, містити ознак дискримінації при реалізації зазначеними особами права на соціальний захист та порушувати сутність права на соціальний захист. А механізм нарахування соціальних виплат має ґрунтуватися на критеріях пропорційності та справедливості.

Легітимні очікування

У справі за зверненням ТОВ «Метро Кеш енд Керрі Україна» аналізувалася конституційність положень абз.24, 25, 26 розд.I закону «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні» від 23.03.2017 №1989-VIII. Проблема полягала у дискримінаційному підході до оподаткування частини майна ТОВ, розташованого на тимчасово окупованій території Луганської області. Податкова інспекція так і не склала висновку про повернення суми надмірно сплачених коштів земельного податку, чим допустила дискримінаційне ставлення до скаржника.

У рішенні від 5.06.2019 №3-р(І)/2019 КС наголосив, що юридична визначеність дає можливість учасникам суспільних відносин передбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх легітимних очікуваннях (legitimate expectations), зокрема у тому, що набуте ними на підставі чинного законодавства право буде реалізоване. Юридичною визначеністю обумовлюється здійснення легітимних очікувань, тобто досягнення бажаного результату шляхом вчинення правомірних дій з огляду на передбачені ймовірні наслідки.

Здійснення легітимних очікувань унеможливлюється у випадку, коли особа не може досягнути прогнозованого результату внаслідок зміни юридичного регулювання у нерозумні та необґрунтовані строки.

Далі Суд проаналізував питання допустимих меж втручання держави у реалізацію права власності, зокрема у формі певних податків чи обов’язкових платежів, на засадах пропорційності та збереження сутнісного змісту права власності.

Так, наголошується, що право власності не є абсолютним, тобто може бути обмежене. Однак втручання у це право можливе лише на підставі закону з дотриманням принципів юридичної визначеності та пропорційності, які вимагають досягнення розумного співвідношення між інтересами особи та суспільства. При обмеженні права власності в інтересах суспільства пропорційними можуть вважатися такі заходи, які є менш обтяжливими для прав і свобод приватних осіб з-поміж усіх доступних для застосування заходів.

Унесення несистемних змін до податкового законодавства буцімто задля досягнення суспільно значущої мети призвело до порушення засад юридичної визначеності, що мало наслідком непослідовні дії законодавця та порушення балансу між публічним та приватним інтересами, а обраний ним засіб (запровадження таких змін) суперечив засадам пропорційності. Виходячи із цього, КС визнав положення першого речення абз.26 розд.I закону №1989-VIII такими, що суперечать принципу верховенства права.

Принагідно Суд наголосив, що така практика негативно позначається на економічній свободі та розвитку підприємницької діяльності, а також на інвестиційному кліматі в державі. Хоча конституційно-правовий зміст поняття «економічна свобода» не передбачає отримання конкретних результатів від провадження економічної діяльності, однак включає захист від ризиків, пов’язаних зі свавільними, непередбачуваними й необґрунтованими рішеннями та діями органів публічної влади, зокрема щодо податкового регулювання.

Авансовий внесок

У скарзі Віри Хліпальської наголошувалося, що положеннями ч.2 ст.26 закону «Про виконавче провадження» від 2.06.2016 №1404-VIII встановлено «нерівні умови відкриття виконавчого провадження: сприятливі для державних органів (не сплачують авансового внеску) і обтяжливі для звичайного громадянина (за винятком пільгових категорій осіб)».

КС указав, зокрема, що «виконання судового рішення є невід’ємною складовою права кожного на судовий захист»; «невиконання судового рішення загрожує сутності права на справедливий розгляд судом»; «обов’язкове виконання судових рішень є складовою права на справедливий судовий захист». Отже, «забезпечення державою виконання судового рішення як невід’ємної складової права кожного на судовий захист закладено на конституційному рівні». Тому держава не може ухилятися від здійснення свого позитивного обов’язку щодо забезпечення виконання судового рішення задля реального захисту та відновлення прав і свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства, держави.

Проте «держава, створюючи належні національні організаційно-правові механізми реалізації права на виконання судового рішення, повинна не лише впроваджувати ефективні системи виконання судових рішень, а й забезпечувати функціонування цих систем у такий спосіб, щоб доступ до них мала кожна особа, на користь якої ухвалене обов’язкове судове рішення, у разі, якщо це рішення не виконується, у тому числі державним органом».

Виходячи зі сформульованої юридичної позиції, КС визнав неконституційним положення закону №1404-VIII, згідно з яким стягувач мав заплатити авансовий внесок у розмірі 2-х мінімальних заробітних плат (8346 грн.), якщо він не звільняється від його сплати. Оскільки В.Хліпальська перебувала у скрутному матеріальному становищі, а закон не передбачав ні розстрочки, ні перенесення тягаря виконання судового рішення на боржника, то це мало наслідком заперечення ідеї судового захисту, перетворюючи його на міраж. Тому юридична спільнота, особливо правники, які спеціалізуються на виконанні судових рішень, привітала ухвалення цього рішення.

Делегування повноважень прокуратури

Доволі незвичним було рішення КС, ухвалене за конституційною скаргою АТ «Запорізький завод феросплавів», яке викликало значний резонанс у юридичному співтоваристві. Справа стосувалася можливості Національного антикорупційного бюро як органу досудового слідства звертатися до суду з вимогами про визнання угод недійсними до завершення досудового слідства і фактично до встановлення судом винуватості особи у скоєнні злочину (рішення від 5.06.2019 №4-р(ІІ)/2019).

З незрозумілих причин КС узяв на озброєння підхід, за яким лише прокуратура може звертатися до суду із такими питаннями. Втім, при здійсненні досудового слідства можуть виникнути підстави для невідкладного звернення до суду, хоча б з міркувань збереження цілісності майна та недопущення порушення прав членів акціонерного товариства.

КС зауважив, що «закріплення в Конституції повноважень органу державної влади, його кількісного складу, порядку формування, суб’єктів призначення/обрання та звільнення його членів та/або керівника тощо унеможливлює зміну засад діяльності такого органу інакше, ніж шляхом унесення змін до Основного Закону».

Хоча діяльність НАБУ не передбачена Конституцією і його можна віднести до органів досудового слідства, Суд чомусь побачив тут делегування повноважень. Начебто прокуратура не може передавати свої повноваження іншим органам влади. КС виходив з того, що конкретизація положень Конституції не може мати наслідком їх викривлення. Із цього приводу КС зазначив, що «Основний Закон не наділяє Верховну Раду правом делегувати конституційні повноваження прокуратури як конституційно визначеного державного органу іншим органам поза межами, встановленими конституційними нормами».

Хоча тут має місце виконання прокуратурою субсидіарного повноваження щодо представництва інтересів держави, як передбачено у ст.1311 Конституції, «у виключних випадках». Адже таке формулювання означає, що за звичайних умов такі повноваження має здійснювати компетентний орган. І лише за ситуації, коли останній неналежно або взагалі не виконує повноважень щодо звернення до суду з питань, які стосуються його предмета відання, прокуратура має представляти інтереси держави в суді, зокрема шляхом звернення до нього.

4 окремі думки

Таке неоднозначне за змістом рішення, яке фрагментами, як видається, зводить Конституцію до якоїсь інструкції на кшталт приготування кави, викликало дискусії. Втім, його невід’ємною частиною стали 4 окремі думки суддів із 7 представників другого сенату КС, який його ухвалював. Так, Олег Первомайський наголосив, що в цьому випадку не відбувається дублювання функцій НАБУ та прокуратури, зважаючи на можливість такого звернення прокуратури до суду у виключних випадках (п.2.6).

Лише суддя-доповідач Олександр Тупицький зауважив, що нібито у цій справі КС не розглядав питання захисту конституційних прав і свобод, а звернення до суду НАБУ щодо дійсності угод, укладених АТ, є надмірним втручанням держави у свободу економічної діяльності (пп.4.2, 4.3). Хоча якщо розглядати це питання з погляду окремих акціонерів АТ, то така позиція є нерозважливою.

Віктор Городовенко наголосив на спеціалізації прокурорів у здійсненні кримінального розслідування і складності належного аргументування позиції у цивільних та господарських судах з приводу дійсності угод у комерційній сфері. А тому визначив ці функції прокуратури як субсидіарні. З точки зору прав людини та легітимної мети діяльності НАБУ щодо боротьби з корупцією основним тут виступає припинення дії комерційних договорів із корупційною складовою.

Василь Лемак обґрунтував думку про наявність в юридичних осіб (з огляду на їхню природу) основоположних прав, а також те, що сам факт судової перевірки комерційної угоди юрособи не є свідченням втручання в її основоположне право.

Запровадження трудового контракту

Запровадження контрактної форми трудового договору став предметом аналізу КС з точки зору балансування свободи договору та прав працівників у рішенні № 5(ІІ)/2019.

КС зазначив, що «контракт як особлива форма трудового договору є джерелом суб’єктивних прав та обов’язків найманого працівника і роботодавця, він укладається для виконання за винагороду роботи, яка має, як правило, постійний або досить тривалий характер. Сторони контракту мають право виходити за межі сфери нормативного регулювання трудових правовідносин». Суд визнав, що встановлення оспорюваними положеннями Закону привілеїв і додаткових обов’язків для творчих працівників державних та комунальних закладів культури шляхом запровадження контрактної форми трудового договору не пов’язане з ознаками дискримінації.

На думку Суду, законодавець таким чином реалізував свої законодавчі повноваження, згідно з якими зміна форми трудового договору з безстрокової на контрактну не пов’язана із втручанням в особисте життя вивільнених працівників. Скаржники самостійно та свідомо відмовилися від укладення контракту, чим і змусили роботодавця прийняти рішення про припинення безстрокового трудового договору.

Право на апеляцію

Велика палата КС зазвичай не наводить бодай якихось аргументів стосовно того, на якій підставі скарги передаються із сенатів на її розгляд. З погляду дотримання стандартів обґрунтованості судових рішень це виглядає доволі дивно. Зважаючи на доктрину самообмеження конституційної юстиції, ВП у своїх рішеннях це питання має неодмінно розглядати, інакше вони суперечитимуть стандартам юридичної визначеності і забороні свавілля як компонентам верховенства права.

Напевно, скарга Віктора Глущенка мала істотне суспільне значення, оскільки йшлося про застосування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою. Адже тримання особи під вартою без обвинувального вироку є посяганням на фундаментальну конституційну цінність — свободу. Предметом оскарження були правила ч.2 ст.392 Кримінального процесуального кодексу, які не передбачали можливості апеляційного оскарження ухвали про продовження строку тримання під вартою, постановленої під час провадження в суді першої інстанції.

У рішенні від 13.06.2019 №4-р/2019 КС послався на низку своїх попередніх рішень. Зокрема, сформулював вимогу щодо необхідності апеляційного перегляду, зважаючи на загальний характер права на апеляцію: «Забезпечення права на апеляційний перегляд справи, передбаченого п.8 ч.2 ст.129 Конституції, слід розуміти як гарантоване особі право на перегляд її справи в цілому судом апеляційної інстанції, якому відповідає обов’язок цього суду переглянути по суті справу у спосіб всебічного, повного, об’єктивного та безпосереднього дослідження доказів з урахуванням доводів і вимог апеляційної скарги та перевірити законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції».

Сам по собі апеляційний перегляд може розглядатись як контрбаланс при розслідуванні злочинів. Адже йдеться про вжиті запобіжні заходи щодо підозрюваних у вигляді тримання під вартою. Мабуть, за балансування цінності свободи та необхідності захисту і поновлення прав потерпілих КС зважав на фактор можливих юридичних помилок суду першої інстанції та цінність свободи індивіда.

З точки зору досудового слідства таке рішення КС зумовлює кращу підготовку доказової бази, щоб прокуратура мала належні й допустимі докази у судовому провадженні. Оскільки тримання під вартою є найбільш суворим запобіжним заходом, то це змушує суди розглядати інші, більш прийнятні альтернативи, враховуючи забезпечення фіксації доказів у справі.

Незабезпечений баланс тримання під вартою

Значний резонанс викликала справа щодо тримання під вартою осіб, яких підозрюють у тероризмі. Ця доволі дражлива тема потребує розважливого вирішення, оскільки це є балансуванням не лише між свободою та національною безпекою, а й між свободою підозрюваних та життям осіб, які можуть стати об’єктом терористичної атаки. Таке подвійне балансування потребує витонченої техніки обґрунтування, чого не скажеш про десятисторінкове рішення КС від 25.06.2019 №7-р/2019.

Скаржники Марина Ковтун, Надія Савченко, Ігор Костоглодов та Валерій Чорнобук зазначили, що положення ч.5 ст.176 КПК фактично встановлюють презумпцію, за якою наявність підозри у скоєнні окремих злочинів обумовлює необхідність обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою без права на обрання іншого запобіжного заходу. На їхню думку, цей підхід є дискримінаційним, оскільки ставить осіб, щодо яких обирається такий запобіжний захід, у нерівні умови порівняно з тими особами, яких підозрюють або обвинувачують у скоєнні інших злочинів аналогічного ступеня тяжкості.

КС констатував, що «тримання під вартою є найсуворішим запобіжним заходом серед усіх запобіжних заходів», передбачених КПК. І навів традиційний набір обставин, які слід ураховувати при обранні запобіжного заходу, не проводячи диференціації стосовно специфіки осіб, які займаються підривною діяльністю, тобто скоюють злочини проти національної безпеки.

Далі КС через положення КПК намагався провести паралель між конституційними цінностями особистої свободи та національної безпеки, не звернувши уваги на важливу методологічну деталь — необхідність забезпечення балансування між особою підозрюваного, якому обирають запобіжний захід, та потенційними потерпілими від підривної діяльності, зокрема тероризму. З урахуванням анексії Криму та того, що частина території Донецької та Луганської областей перебуває під фактичним контролем Російської Федерації та незаконних збройних формувань, така юридична аргументація видається надто поверховою і недостатньою.

Тим більше що конституційну гарантію індивідуальної свободи, визначену у ст.29 Конституції, не можна тлумачити через положення ординарного закону. Адже саме положення КПК є об’єктом перевірки у конституційній скарзі.