Прогалини принципового значення

Виключна правова проблема як підстава для передання справи до ВП ВС

Немає й не може бути такої правової проблеми, що її не був би зобов’язаний розв’язати суд. Відсутність, неповнота, нечіткість, суперечливість законодавства — це загальні проблеми, які мають бути подолані в процесі правозастосування.

Умови та принципи

У процесуальному законодавстві встановлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку, має право передати справу на розгляд до Великої палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему (ВПП) і таке передання необхідне для забезпечення розвитку права й формування єдиної правозастосовної практики.

Для розв’язання ВПП надзвичайно важливим є те, що законодавець у ст.10 ЦПК визначив засади та конкретний механізм вирішення судом будь-якого правового питання. Особливість ст.10 ЦПК полягає в тому, що вона формулює систему джерел права з визначальним застереженням: суд при розгляді справи керується принципом верховенства права (ч.1 ст.10 ЦПК). Це, по-перше, розв’язує проблему обмеженого розуміння судами права лише як системи законодавства, а по-друге, визначає принцип верховенства права як мету й засіб застосування права.

Аналіз і порівняння рішень ВС, ухвалених із підстав наявності ВПП, показує, що ст.10 ЦПК (й аналогічними процесуальними нормами) охоплено всі основні випадки, в яких касаційні суди та ВП ВС констатують наявність ВПП.

Характеристика ВПП в її розумінні як підстави передання справи на розгляд ВП ВС виходить за межі правової проблеми високого рівня складності. Необхідною умовою є також її значення для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики. Цим можна пояснити обмеження у формулюванні ВПП лише судом касаційної інстанції. Якби йшлося тільки про складність справ, то аналогічні повноваження для суду першої та апеляційної інстанцій (можливо, оформлені іншим процесуальним інститутом) щонайменше попереджали б формування помилкової практики. Це наштовхує на думку, що законодавцем ВПП розуміється як така, що не була й не могла бути вирішена судами інших інстанцій, що має бути підтверджено на всіх стадіях судового розгляду.

Індикатором наявності ВПП, що пов’язується з недоліками правового регулювання, є те, що для її ефективного вирішення необхідним є внесення змін до законодавства щодо врегулювання спірних відносин. Проте, оскільки суд не може відмовити в розгляді справи, проблеми правового регулювання розв’язуються ним засобами правозастосування.

Критерії для визначення ВПП

Процесуальним законодавством визначено модель діяльності ВС, за якої фільтром для справ із ВПП є суди касаційної інстанції. Критерії, якими вони керуються або мають керуватися при її формулюванні, у свою чергу істотно коригуються в рішеннях ВП ВС.

Касаційні суди як загальну умову необхідності вирішення ВПП зазначають, що норми права неоднаково застосовуються судами різних видів юрисдикції, а в касаційного суду, на відміну від ВП ВС, відсутні процесуальні можливості для формування правозастосовної практики (див., наприклад, ухвалу КГС від 26.04.2018, справа №916/3727/15). Якщо ж неоднакова практика склалася в одній юрисдикції, вочевидь, потрібне додаткове обґрунтування ВПП.

ВП ВС при вирішенні питання наявності чи відсутності ВПП висловлюється, що така проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного показників. Кількісний означає, що вона наявна не в одній конкретній справі, а в невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.

Як ВПП можуть поставати умовно нові правові проблеми або проблеми, які не були розв’язані в судовій практиці. Саме для нових правових проблем, з яких у майбутньому можуть виникнути справи, кількісний критерій не є визначальним.

Також ВП ВС зазначає, що з погляду якісного критерію про виключність правової проблеми можуть свідчити такі обставини:

• суди допустили істотні порушення норм процесуального права, які унеможливили дотримання вимог справедливого розгляду;

• суди допустили явну та грубу помилку в застосуванні норм процесуального права, у тому числі свавільне розпорядження повноваженнями, і перегляд справи Великою палатою потрібен з метою унеможливлення повторення цієї помилки;

• норми матеріального чи процесуального права застосовані таким чином, що постає питання щодо дотримання принципу пропорційності, тобто забезпечення належного балансу між приватними та публічними інтересами;

• наявні колізії в нормах матеріального права, що викликає необхідність у застосуванні аналогії закону чи права, або постає питання щодо дотримання принципу верховенства права.

При цьому справа матиме принципове значення, якщо йдеться про правове питання, яке потребує пояснення та з’являється в невизначеній кількості справ у разі, якщо дана на нього відповідь піддається сумніву або якщо існують відмінні позиції та це питання ще не вирішувалося вищою судовою інстанцією, а також необхідне тлумачення щодо застосування нових законів. Разом з тим не є ВПП правове питання, відповідь на яке є настільки ясною та чіткою, що може бути знайдена без будь-яких проблем (постанова від 4.12.2018, справа №524/7927/16-ц).

Це показує, що як ВПП розглядаються: порушення процесуального права, неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, недотримання принципів права, а також загальний критерій «справа має принципове значення».

За ознакою суперечливості позицій

Для визначення ВПП порушення норм процесуального права, як і їх неправильне застосування, може мати лише винятковий характер: істотні процесуальні помилки виправляють касаційні суди, крім випадків позбавлення права на судовий захист. Застосування процесуальних норм засобом вирішення ВПП обґрунтоване, тільки якщо існує системна проблема в тлумаченні таких норм, що не може бути розв’язана касаційним судом. Наприклад, відмова в доступі до правосуддя, позбавлення права на судовий захист можуть мати місце внаслідок використання всіх можливих способів захисту порушених прав із застосуванням різних правових висновків ВСУ та ВП ВС у судах різних видів юрисдикції, якщо такі висновки є суперечливими (ухвала КЦС від 27.02.2019, справа №688/2507/16-ц).

У подібних випадках невизначеність у застосуванні судами норм права внаслідок формулювання касаційними судами та ВСУ суперечливих позицій є умовою формулювання ВПП, якщо така суперечливість не може ефективно усуватися шляхом відступлення від правового висновку ВСУ або касаційних судів. Наприклад, касаційний суд убачає, що відступлення від одного чи кількох правових висновків не усуне правової проблеми, що лише частково розв’язана в рішеннях судів вищих інстанцій. Якщо існує правовий висновок ВСУ, що ефективно вирішує конкретну проблему правозастосування, доцільним є саме шлях відступлення від правових висновків, які йому суперечать.

Таким прикладом вирішення ВПП шляхом відступлення від висновків ВСУ є постанова ВП ВС від 21.11.2018 (справа №372/504/17). Вона є прикметною з огляду на встановлення пріоритету окремих принципів права шляхом застосування правових презумпцій спільності власності подружжя та добросовісності учасників цивільних правовідносин. Саме порушенням системного застосування принципів права, що мало наслідком виникнення ВПП, колегія суддів КЦС обґрунтувала передання справи на розгляд ВП ВС (ухвала від 6.06.2018).

Саме розв’язання проблеми із засобом застосування принципів права для забезпечення верховенства права відмежовує ВПП від формулювання правової позиції ВП ВС, у тому числі в умовах колізії норм, інших недоліків законодавства. Системне дотримання принципів права саме собою є забезпеченням принципу верховенства права.

Проблема без розв’язання

Можна вважати, що вирішення навіть дуже складної справи та формулювання правильної правової позиції ВП ВС не завжди становить розв’язання ВПП. Є справи, в яких складні правові питання розглянуті й вирішені ВП ВС, проте правова та соціальна проблема залишається відкритою.

Так, існує відома проблема набуття власниками нерухомого майна, розміщеного на земельних ділянках, що не підлягають приватизації, права власності або права постійного користування на такі ділянки. Наприклад, у справі №916/3727/15 орган місцевого самоврядування здійснив розпорядження землями оборони, що не можуть передаватися з державної в комунальну власність і на яких розміщене нерухоме майно ТОВ-відповідача (постанова ВП ВС від 12.06.2018, справа №916/3727/15).

Згідно з ч.2 ст.92 Земельного кодексу (у редакції, чинній на час продажу нерухомого майна) права постійного користування ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають лише підприємства, установи та організації, що належать до державної або комунальної власності. Тобто законодавством питання врегульовано, але це не розв’язує проблеми підстав користування ділянкою, необхідної для користування нерухомим майном. Якби в земельному законодавстві був закріплений принцип додержання правового режиму нерухомості за правовим режимом землі, а не навпаки, такої проблеми не виникало б. Іншим шляхом, ніж застосування принципів права, зокрема забезпечення розумного балансу між публічними та приватними інтересами, що є окремим випадком ВПП, таке правове питання не дістане остаточного розв’язання в подібних справах.

Недоліки законодавчого регулювання

Формулювання ВПП вказівкою на недоліки законодавчого регулювання та невизначеність судової практики без формулювання правової проблеми та її значення для розвитку права є достатньо поширеним. Так, у справі про «тимчасові споруди, МАФи — об’єкти благоустрою» колегія суддів КГС зазначила, що «існує виключна правова проблема щодо визначення правового статусу використання земельної ділянки для розміщення тимчасової споруди, а саме: міська рада не може укладати договори про встановлення земельних сервітутів та водночас відсутня можливість реєстрації договорів оренди землі з цільовим призначенням — для розміщення тимчасових споруд» (постанова від 12.06.2018, справа №905/1552/16).

Сутність проблеми полягає в тому, що в земельному законодавстві не встановлено порядку надання ділянки в користування для розміщення тимчасових споруд. Тому органи місцевого самоврядування масово використовують порядок надання ділянок під розміщення тимчасових споруд «із метою пайової участі в утриманні об’єкта благоустрою» — асфальтового покриття.

Формулювання ВПП в таких спорах із урахуванням мети закону «Про благоустрій населених пунктів» дозволить вирішити питання невизначеності правового регулювання розміщення тимчасових споруд і МАФів як об’єктів благоустрою. Якщо зазначені об’єкти не належать до об’єктів благоустрою або ж їх функціонування не відповідає легальній меті закону, їх розміщення має відбуватися з дотриманням порядку, установленого в земельному законодавстві. Тобто на підставі надання ділянки у власність або в користування з подальшим дотриманням порядку розміщення на відведеній ділянці того чи іншого об’єкта.

Дотримання легальної мети закону — один із конкретних механізмів забезпечення верховенства права, зокрема в тому випадку, коли розв’язання судом проблеми застосування норм законодавства не означає вирішення правової проблеми.

Межі розгляду справ

Водночас виняткове суспільне значення та складність кваліфікації відносин без належного обґрунтування проблеми застосування норм права не є достатньою підставою для констатації ВПП, про що зазначається в ухвалі ВП ВС від 30.08.2018 (справа №910/2589/17).

Отже, виникає низка запитань щодо меж розгляду справ, які передані на розгляд ВП ВС як такі, що містять ВПП, а саме:

• чи обмежена ВП ВС формулюванням ВПП, яке здійснене касаційними судами?

• чи може ВП ВС, не повертаючи справи, визначити ВПП й розглянути справу?

Останнє є найдоцільнішим. Адже ВПП існує об’єктивно, незалежно від того, яким чином її сформулював касаційний суд. Повернення справи, яка не може бути повторно передана на розгляд ВП ВС, лише утруднює розв’язання складних проблем правозастосування, що існують подекуди десятки років.

Норми процесуального законодавства не містять прямих вимог щодо формулювання ВПП судом касаційної інстанції. Суд, який розглядає справу в касаційному порядку, передає її з обґрунтуванням підстав, передбачених нормою процесуального законодавства (ч.4 ст.404 ЦПК). Фразу «відсутність підстав для передання справи на розгляд» можна розуміти як відсутність підстав, визначених касаційним судом, або ж як об’єктивну відсутність підстав.

«Доктрина субсидіарності»

Для забезпечення верховенства права доцільним є вирішення ВПП самою ВП ВС. Це конкретний прояв і втілення «доктрини субсидіарності», застосованої Європейським судом з прав людини. Вона означає, що держава має певну свободу розсуду щодо форм засобів захисту, але в усякому випадку забезпечує їх ефективність як на практиці, так і за законом: можливість розглянути вимогу по суті й надати захист у сенсі запобігання чи припинення подальшого тривання стверджуваного порушення.

Застосуванню принципів права також корелює невизначеність, суперечливість у застосуванні національними судами Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і практики ЄСПЛ при розв’язанні ВПП, зокрема в зіставленні такої практики з нормами Конституції. Так, колегія суддів КГС уважала необхідним застосувати концепцію «легітимних очікувань» кредиторів — державних установ для вирішення питання субсидіарної відповідальності органів місцевого самоврядування за зобов’язаннями заснованих ними комунальних підприємств із урахуванням суттєвих негативних наслідків для ймовірного великого кола органів місцевого самоврядування (ухвала від 3.04.2018, справа №5023/4388/12).

ВП ВС визначила, що покладення субсидіарної відповідальності на орган місцевого самоврядування врегульовано національним законодавством, і зазначила, що ЄСПЛ також висловив позицію щодо субсидіарної відповідальності муніципального органу за зобов’язаннями муніципального підприємства (постанова від 4.09.2018 в цій справі).

Загалом релевантне застосування практики ЄСПЛ є також складною правовою проблемою. Наприклад, інший «вимір» розв’язання правової проблеми відповідальності органів місцевого самоврядування за зобов’язаннями комунальних підприємств перед державними установами можна отримати із застосуванням конституційного статусу та значення місцевого самоврядування в Україні, гарантії якого Конституційний Суд «визнає як одну з фундаментальних засад демократичного устрою держави і суспільства» (про що, власне, йшлося в ухвалі КГС від 3.04.2018).

Системність формулювання і вирішення ВПП

Отже, розгляд ВП ВС таких справ є одним із ефективних процесуальних механізмів забезпечення єдності практики. Для його дієвості ВП ВС може застосовувати саме підходи з пріоритетним використанням конституційних норм і принципів. Зокрема, розширювальне тлумачення процесуального законодавства, що неодноразово використовувалося ВП для дотримання конституційних принципів, наприклад забезпечення апеляційного та касаційного оскарження (постанова від 19.06.2018, справа №18/1544-10), застосування норм Конституції та міжнародних договорів як норм прямої дії (постанова від 11.12.2018, справа №910/8122/17) тощо.

Отже, вирішення навіть дуже складної справи та формулювання правильної правової позиції ВП ВС не завжди є розв’язанням ВПП. Зазвичай це спостерігається щодо вирішення судом питань, які потребують зміни законодавчого регулювання.

Основою формулювання та розв’язання ВПП для забезпечення верховенства права, яке є основним конституційним принципом і «керівним» принципом судового розгляду, є системність процесуальних норм, аналогічних ст.10 ЦПК. Водночас системне дотримання судом принципів права саме собою є механізмом забезпечення верховенства права.