Закон і Бізнес


Вибірковість від ВРП


№27 (1429) 13.07—19.07.2019
8095

Критерії оцінки судді можуть бути виключно юридичні, а не політичні чи історичні. Такий висновок зробив ВС в рішенні №800/472/17, текст якої друкує «Закон і Бізнес».


Верховний Суд

Іменем України

Рішення

27 травня 2019 року м.Київ №800/472/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача — БУЧИК А.Ю.,
суддів: БЕРНАЗЮКА Я.О., ГІМОНА М.М., ЖЕЛЄЗНОГО І.В., МОРОЗ Л.Л.,

розглянувши в судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовом Особи 1 до Вищої ради правосуддя про визнання незаконним та скасування рішення від 10.10.2017 №3219/0/15-17 та зобов’язання вчинити певні дії, —

УСТАНОВИВ:

Особа звернувся до Вищого адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення ВРП від 10.10.2017 №3219/0/15-17 про відмову у внесенні подання Президентові про призначення Особи 1 на посаду судді Донецького окружного адміністративного суду та зобов’язати ВРП прийняти рішення про внесення Президентові подання про призначення Особи 1 на посаду судді ДОАС.

В обґрунтування позовних вимог вказав, що оскаржене рішення ВРП прийняте відповідачем:

без додержання принципу рівності, гарантованого стст.21, 24 Конституції, є свавільним (через протилежне вирішення абсолютно тотожного питання щодо двох інших суддів);

з порушенням закріплених у ст.6 конвенції принципів об’єктивності та справедливості (через фактичне позбавлення/обмеження неправомірними діями та бездіяльністю істотних прав позивача у процесі прийняття рішення);

без додержання права позивача на повагу до приватного життя, яке гарантоване ст.8 конвенції, всупереч принципу верховенства права, закріпленого у ст.8 Конституції (через застосування закону, який не відповідає критеріям якості та передбачуваності);

всупереч вимогам ст.129-1 Конституції, ст.6 конвенції щодо необхідності додержання принципу правової певності та обов’язковості судових рішень (через свавільне неврахування судових рішень усіх інстанцій, що набрали законної сили, а також відсутності вироку на підтвердження умислу у діях позивача);

у спосіб та на підставі законодавства, що суперечить положенням стст.21, 24 Конституції та ст.6 конвенції (через застосування закону, який становить у нерівне положення суддів, призначених безстроково та суддів, що призначені строком на 5 років, зокрема, відсутності строків давнини).

<…> 18.01.2018 на адресу суду надійшла заява позивача про зміну позовних вимог, в якій він просив визнати протиправним та скасувати рішення ВРП від 10.10.2017 №3219/0/15-17 про відмову у внесенні подання Президентові про призначення Особи 1 на посаду судді ДОАС та зобов’язати ВРП прийняти рішення про внесення Президентові подання про призначення Особи 1 на посаду судді ДОАС.

<…> 28.03.2019 на адресу Верховного Суду надійшла заява Особи 1 про зміну позовних вимог, в якій позивач просив визнати протиправним та скасувати рішення ВРП від 10.10.2017 №3219/0/15/17 про відмову у внесенні подання Президентові про призначення Особи 1 на посаду судді ДОАС та зобов’язати відповідача вирішити питання щодо внесення Президентові подання про призначення Особи 1 на посаду судді ДОАС з урахуванням правової оцінки, наданої у рішенні суду у даній справі.

Позовна заява підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Встановлено, що Особа 1 указом Президента від 13.05.2009 №318/2009 призначений на посаду судді ДОАС строком на 5 років.

Строк повноважень судді Бєломєстнова О.Ю. закінчився 13.05.2014.

Вища кваліфікаційна комісія суддів рішенням від 25.02.2014 №85/бо-14 рекомендувала Особі 1 для обрання на посаду судді ДОАС безстроково та внесла відповідне подання до Верховної Ради.

Згідно з п.4 розд.II «Прикінцеві та перехідні положення» закону від 2.06.2016 №1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» Верховна Рада 28.10.2016 передала до Вищої ради юстиції подання, документи та рекомендацію ВККС про обрання Особи 1 на посаду судді ДОАС безстроково, які не розглянуто ВР.

За результатами попереднього розгляду матеріалів, член ВРП Маловацький О.В. склав висновок про можливість призначення Особи 1 на посаду судді ДОАС за результатами розгляду питання ВРП.

Рішенням ВРП від 10.10.2017 №3219/0/15-17 відмовлено у внесенні подання Президентові про призначення Особи 1 на посаду судді ДОАС. За результатами голосування: «за внесення подання» — 13, «проти» — 6, «не брали участь в голосуванні» — 0.

Не погоджуючись з наведеним рішенням відповідача від 10.10.2017, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Призначення на посаду судді здійснюється Президентом за поданням ВРП, яка ухвалює рішення щодо внесення Президентові такого подання за результатами розгляду рекомендації ВККС, до якої обов’язково додається особова справа (досьє) кандидата на посаду судді (чч.1, 2 ст.36 закону «Про Вищу раду правосуддя»).

За правилами чч.3 та 4 ст.37 цього закону рішення щодо внесення Президентові подання про призначення судді на посаду вважається ухваленим, якщо за нього проголосувало не менше 14 членів ВРП.

Якщо за рішення щодо внесення Президентові подання про призначення судді на посаду проголосувало менше 14 членів ВРП, вважається, що ВРП ухвалено рішення про відмову у внесенні Президентові такого подання.

Згідно із чч.19 та 20 ст.79 закону «Про судоустрій і статус суддів» ВРП може відмовити у внесенні Президентові подання про призначення судді на посаду виключно з таких підстав: 1) наявність обґрунтованого сумніву щодо відповідності кандидата критерію доброчесності чи професійної етики або інших обставин, які можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади у зв’язку з таким призначенням; 2) порушення визначеного законом порядку призначення на посаду судді.

Підстави, зазначені у п.1 цієї частини, ВРП визначає керуючись власною оцінкою обставин, пов’язаних з кандидатом на посаду судді, та його особистих якостей.

У разі відмови у внесенні Президентові подання про призначення судді на посаду ВРП ухвалює вмотивоване рішення, яке може бути оскаржено до ВС у порядку, встановленому процесуальним законом.

При цьому ВРП може ухвалити рішення про відмову у внесенні Президентові подання про призначення судді на посаду відповідно до п.1 ч.19 ст.79 закону «Про судоустрій і статус суддів» тільки на підставі обґрунтованих відомостей, які були отримані ВРП в передбаченому законом порядку, якщо: 1) такі відомості не були предметом розгляду ВККС; 2) ВККС не дала належної оцінки таким відомостям у межах процедури кваліфікаційного оцінювання щодо відповідного кандидата (ч.4 ст.37 закону «Про Вищу раду правосуддя»).

Згідно із ч.21 ст.79 закону «Про судоустрій і статус суддів» рішення ВРП про відмову у внесенні Президентові подання про призначення судді на посаду може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: 1) склад ВРП, який ухвалив відповідне рішення, не мав повноважень його ухвалювати; 2) рішення не підписано членом ВРП, який брав участь у його ухваленні; 3) рішення не містить посилання на визначені законом підстави відмови у внесенні Президентові подання про призначення судді на посаду або мотивів, з яких ВРП прийшла до відповідних висновків.

Разом з тим, розглядаючи адміністративну справу, суд повинен керуватися тим, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень (ч.1 ст.2 КАС).

Відповідно до ч.1 ст.17 закону «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 №3477-IV суди при розгляді справ застосовують Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права.

У ст.6 конвенції встановлено, що справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов’язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов’язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди мають дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю — змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих конвенцією.

Згідно з практикою ЄСПЛ «навіть у разі, коли судовий орган, що виносить рішення у спорах щодо «прав та обов’язків цивільного характеру», у певному відношенні не відповідає §1 ст.6 конвенції, порушення конвенції не констатується за умови, якщо провадження у вищезазначеному органі «згодом є предметом контролю, здійснюваного судовим органом, що має повну юрисдикцію та насправді забезпечує гарантії §1 ст.6 конвенції» … У рамках скарги за ст.6 конвенції для того, щоб визначити, чи мав суд другої інстанції «повну юрисдикцію» або чи забезпечував «достатність перегляду» для виправлення відсутності незалежності в суді першої інстанції, необхідно врахувати такі фактори, як предмет оскаржуваного рішення, спосіб, в який було винесено рішення, та зміст спору, включаючи бажані та дійсні підстави для оскарження (рішення ЄСПЛ від 9.01.2013 у справі «Олександр Волков проти України», п.123).

Рішенням ЄСПЛ від 19.04.93 у справі «Краска проти Швейцарії» визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов’язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами.

Такі твердження узгоджуються й з обов’язком ВРП мотивувати своє рішення, який закріплений, зокрема, у п.10.6 її Регламенту, затвердженого рішенням ВРП від 24.01.2017 №52/0/15-17, відповідно до якого в разі відмови у внесенні подання рішення повинне бути вмотивованим, містити посилання на визначені законом підстави, з яких Рада дійшла відповідних висновків.

Рекомендацією Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.80 №R (80) 2 визначено, що під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень.

При цьому, за позицією ЄСПЛ щодо судового контролю за дискреційними адміністративними актами, національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об’єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (п.111 рішення від 31.07.2008 у справі «Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки»; п.44 рішення від 22.11.95 у справі «Брайєн проти Об’єднаного Королівства»; пп.156—157, 159 рішення від 21.07.2011 у справі «Сігма радіо телевіжн лтд проти Кіпру»; пп.47—56 рішення від 2.12.2010 у справі «Путтер проти Болгарії»).

Ураховуючи наведені правові висновки, ВС вважає, що при розгляді цієї справи суд не повинен обмежуватися з’ясуванням лише визначених законом №1402-VIII підстав для оскарження рішення ВРП, а вирішувати таку справу з урахуванням засад адміністративного судочинства, ретельно дослідивши дотримання ВРП під час прийняття спірного рішення положень п.3 ч.19 ст.79 указаного закону. Оцінка ВС мотивів та обґрунтованості оскаржуваного рішення ВРП не є втручанням у її дискреційні повноваження.

Судом встановлено, що мотивами прийняття оспорюваного в даній справі рішення стали встановлені ВРП факти, які не були предметом розгляду ВККС під час розгляду 25.02.2014 питання про рекомендування позивача на посаду судді безстроково.

Так, ВРП встановлено, що Особа 1 входив до складу колегії суддів ДОАС в справі №2а-1219/10/0570 за позовом Особи 3 до Президента про визнання незаконним та скасування указу від 20.01.2010 №46/2010 «Про присвоєння С.Бандері звання Героя України».

Так, постановою ДОАС від 2.04.2010 у вказаній справі №2а-1219/10/0570 позов Особи 3 до Президента про визнання незаконним та скасування указу №46/2010 задоволено. Визнано незаконним та скасовано указ №46/2010.

Слід зазначити, що згадане судове рішення у справі переглянуто, не було скасовано та набрало законної сили.

В рішенні відповідача зазначено, що дії суду призвели до втручання у правовідносини, які не потребували судового вирішення та вчинені всупереч завданням, покладеним на суд ст.6 КАС. Крім того зазначено, що судді, до складу колегії яких входив і Особа 1, свідомо, безпідставно та з використанням наданої суду влади взяли участь у вирішенні політичного питання щодо ролі в історії України постаті С.Бандери, що дає підстави для висновку, що рішення у справі №2а-1219/10/0570 було політично мотивованим. Наведені обставини, на думку відповідача, можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади у зв’язку з призначенням Особи 1 на посаду судді ДОАС, що є підставою для відмови у внесенні Президентові подання про призначення судді на посаду.

Проте, текст судового рішення містить висновок, що надання оцінки діяльності С.Бандери у контексті підстав для відзнаки його званням «Герой України» не належить до повноважень суду, а знаходиться виключно у компетенції особи, яка прийняла рішення про його нагородження. Разом з тим, у межах здійснення судового контролю суд надав оцінку додержанню процедурних та формальних вимог при прийнятті рішення. Правових висновків політичного характеру судове рішення не містить.

Негативний вплив на суспільну довіру може справити судове рішення у разі категорично однозначного ставлення суспільства до певних історичних фактів. В той же час, це твердження є неприйнятним у випадку неоднозначного ставлення певної частини суспільства до тих самих історичних фактів.

Адже, політичною є управлінська діяльність стратегічного рівня щодо внутрішніх та зовнішніх правових стосунків і взаємодій між різними суспільними групами з вирішення питань життя суспільства чи певної його частини, яка зазвичай безсумнівно задовольняє лише переважну, а не абсолютну більшість членів суспільства.

З врахуванням наведених у рішенні відповідача мотивів можна зробити висновок, що ВРП вдалася до політичної оцінки судового рішення, що є неприйнятним, оскільки критерії оцінки судді можуть бути виключно юридичні, а не політичні чи історичні.

Також судом встановлено, що для розгляду справи №2а-1219/10/0570 за позовом Особи 3 до Президента Ющенка В.А. про визнання незаконним указу №46/2010 та зобов’язання скасувати його, була визначена колегія суддів у складі головуючого судді Абдукадирової К.Е., суддів Бєломєстнова О.Ю., Стойки В.В.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням вищої ради правосуддя №2141/0/15-17 від 18.07.2017 вирішено внести подання Президентові про призначення Стойки В.В. на посаду судді ДОАС.

Також встановлено, що в подальшому рішенням ВРП від 21.12.2017 №4211/0/15-17 вирішено внести подання Президентові про призначення Абдукадирової К.Е. на посаду судді ДОАС.

Таким чином, ВРП внесено подання Президентові про призначення суддів, які входили до складу колегії суддів у справі №2а-1219/10/0570 разом із позивачем.

Разом з тим, відповідачем не надано об’єктивного та розумного обґрунтування щодо неоднакового вирішення питання стосовно осіб, які перебували в однакових умовах, а саме: входили до однієї колегії суддів в справі №2а-1219/10/0570.

Проте, у рішенні відповідача від 10.10.2017 не вказано, які саме дії позивача, на противагу діям інших суддів, які входили до складу колегії по справі №2а-1219/10/0570, можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади у зв’язку з призначенням його на посаду судді.

Натомість, приймаючи рішення про внесення подання Президентові про призначення на посаду судді щодо двох інших учасників колегії у справі №2а-1219/10/0570, у відповідача не виникло сумнівів стосовно того, що призначення таких суддів може негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади.

Вказане свідчить про непослідовність практики ВРП при прийнятті аналогічних рішень за тотожних обставин, що виразилось у прийнятті протилежних рішень як до вирішення питання про внесення подання про призначення Особи 1 на посаду судді, так і після вирішення вказаного питання. Наведене вказує на неоднаковий підхід у вирішенні питання подальшої кар’єри позивача, що у порівняні із колегами проявляється в обмеженні можливостей у доступі до професії судді.

Конституційний Суд у рішенні (справа про рівність сторін судового процесу) від 12.04.2012 №9-рп зазначив, що рівність та недопустимість дискримінації особи є не тільки конституційними принципами національної правової системи України, а й фундаментальними цінностями світового співтовариства, на чому наголошено у міжнародних правових актах з питань захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 року (стст.14, 26), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (ст.14), Протоколі №12 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 1), ратифікованих Україною та у Загальній декларації прав людини 1948 року (стст.1, 2, 7). Гарантована Конституцією рівність усіх людей в їх правах і свободах означає необхідність забезпечення їм рівних правових можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод.

В рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи R(80)2 зазначено, що приймаючи конкретне рішення, адміністративний орган влади має, зокрема, дотримуватися принципу рівності перед законом, не допускати несправедливої дискримінації. У ч.2 ст.6 КАС передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ.

Практикою ЄСПЛ встановлено, що дискримінація означає поводження з особами у різний спосіб, без об’єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях (рішення у справі «Вілліс проти Сполученого Королівства», заява №36042/97). Відмінність у ставленні є дискримінаційною, якщо вона не має об’єктивного та розумного обґрунтування, іншими словами, якщо вона не переслідує легітимну ціль або якщо немає розумного співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною ціллю (рішення у справі «Ван Раалте проти Нідерландів» від 21.02.97) (пп.48—49 рішення ЄСПЛ у справі «Пічкур проти України» від 7.11.2013, заява №10441/06).

Відповідно до п.3 ч.2 ст.2 КАС визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення при прийнятті рішення (вчинення дії). Слід вказати, що цей критерій відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб’єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов’язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації.

Згідно п.7 ч.2 ст.2 КАС визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації.

Згідно п.8 ч.2 ст.2 КАС визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Метою цього принципу є досягнення розумного балансу між публічними інтересами, на забезпечення яких спрямовані рішення або дія суб’єкта владних повноважень, та інтересами конкретної особи.

Разом з тим, оскаржуване рішення позивача не містить належного обґрунтування щодо неоднакового вирішення питання про внесення подання про призначення суддів, які входили до складу колегії суддів в одній і тій самій справі, та яким чином саме дії позивача при вирішенні справи №2а-1219/10/0570, на відміну від дій інших членів колегії, можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади у зв’язку з призначенням його на посаду судді, а отже воно не відповідає критеріям обґрунтованості, рівності та пропорційності, передбаченим в пп.3, 7, 8 ч.2 ст.2 КАС.

Відповідно до ч.1 ст.77 КАС кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст.78 цього кодексу.

За ч.2 цієї статті в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Розглядаючи адмінсправу, суд виходить з того, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Отже, дослідивши матеріали справи, на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин, надавши оцінку всім аргументам учасників справи, ґрунтуючись на засадах верховенства права, суд дійшов висновку про наявність підстав для визнання протиправним та скасування рішення ВРП від 10.10.2017 №3219/0/15/17 про відмову у внесенні подання Президентові про призначення Особи 1 на посаду судді ДОАС.

Що стосується вимог про зобов’язання відповідача вирішити питання щодо внесення Президентові подання про призначення Особи 1 на посаду судді ДОАС з урахуванням правової оцінки, наданої у рішенні суду у даній справі, суд зазначає, що призначення судді безстроково це певна послідовність дій ВККС і ВРП з урахуванням п.30 розд.XII «Прикінцеві та перехідні положення» закону «Про судоустрій і статус суддів», а тому вказані вимоги є передчасними.

Разом з тим, для належного захисту порушеного права позивача суд вважає за необхідне зобов’язати ВРП повторно розглянути питання, щодо внесення Президентові подання про призначення Особи 1 на посаду судді ДОАС.

Керуючись стст.241—246, 262, 266, 255, 295 КАС, ВС

ВИРІШИВ:

Позов Особи 1 до Вищої ради правосуддя задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення ВРП від 10.10.2017 №3219/0/15/17 про відмову у внесенні подання Президентові про призначення Особи 1 на посаду судді Донецького окружного адміністративного суду.

Зобов’язати ВРП повторно розглянути питання щодо внесення Президентові подання про призначення Особи 1 на посаду судді Донецького окружного адміністративного суду.

Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Великої палати Верховного Суду через Верховний Суд як суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.