Закон і Бізнес


Убогість під федеральним дахом

Система, задумана як засіб боротьби з бідністю, стала її розсадником


Закони сторіч, №2-3 (989-990) 12.01—21.01.2011
4477

5,5 млн громадян США отримали минулого року від уряду соціальне житло, крім того, власті виділять гроші на його утримання. Адже в Сполучених Штатах втручання держави в економіку досі розглядається мало не як загроза більшовизму. Втім, шлях до американської мрії в тому, що стосується соціального житла, був вельми тернистим.


«Гідні» бідняки

Бідність створює проблеми не тільки для самих немаєтних, а й для тих, хто змушений з нею мати справу. Нетрі в усі часи були розсадниками злочинності й хвороб, та й бродяги завдавали людям немало клопоту. Вихід зі становища здавався досить простим: бездомним треба дати дах над головою. Але на практиці все виявилося набагато складнішим.
У XVII ст. держави були вже досить сильними й багатими, щоб спробувати вирішити житлове питання, забезпечивши знедолених помешканнями. І вже в ту далеку епоху з’ясувалося, що до бідності можна ставитися по-різному. В Англії, наприклад, на бездомних дивилися як на злочинців і заганяли в робітні доми, що мало відрізнялися від каторжних тюрем.
У Франції, навпаки, прагнули дати житло і роботу тим, хто послужив державі. У 1674 році в Парижі відкрився Будинок інвалідів, який нагадував королівський палац. Тут жили близько 4 тис. ветеранів французької армії, не здатних самостійно працевлаштуватись і знайти житло. Ветерани й інваліди працювали в шевській та гобеленній майстернях, які належали короні, а найбільш здібні розфарбовували гравюри.
Загалом, якщо Велика Британія боролася з небезпечними декласованими елементами, то Франція допомагала тим, хто міг піднятися з дна. При цьому чесні англійські трудівники, котрі тимчасово втратили дах над головою, мали всі шанси потрапити в робітний дім, а безчесні французькі клошари, як і раніше жили під мостами.
У XIX ст. суспільство дійшло висновку, що дах над головою повинен мати кожен. Передбачалося, що «гідних» бідняків можна відокремити від «негідних» і поселити їх у різних місцях. Цікавий експеримент було проведено в Сполучених Штатах. На початку XIX ст. влада Бостона обстежила притулки для бездомних і жахнулася від того, що ці заклади «без розбору приймають усіх осіб». Чиновники провели класифікацію мешканців притулків і по¬ділили їх на 4 категорії: «бідні з огляду на вік, убогі через нещастя, бідні внаслідок малоліття і немаєтні через вади». У результаті в 1825 році в Бостоні було зведено будинок праці й ви¬правний будинок. У першому мали жити й працювати ті, хто збіднів не зі своєї вини, а в другому — п’яниці, жебраки, дармоїди й інші подібні особи.
Проте на практиці все було інакше. По-перше, різниця між будинками для «гідних» злидарів і «негідних» була мінімальною. Обидві будівлі було зведено за одним проектом, і ви¬глядали вони, як близнята, а умови тримання в них мало чим відрізнялися від таких в англій¬ських робітних домах. По-друге, спроба відокремити «гідних» від «негідних» благополучно провалилося. Серед бідняків виявилося значно більше п’яниць і злодіїв, ніж чесних тру¬дівників, тому «негідних» усе частіше відправляли в будинок праці. У 1834 році газети повідомляли, що останній став притулком для «чоловіків і жінок, чия ганебна і порочна поведінка привела їх до хвороб і вбогості».
Невдача бостонського експерименту могла б видатися випадковістю, якби в подальшому історія надання соціального житла в Сполучених Штатах і Європі не розвивалася за таким самим сценарієм.

З усіма зручностями

На рубежі ХIX і ХХ ст. більшість американців були впевнені, що житлова криза їхній країні не загрожує. Ще при Авраамі Лінкольні в 1862 році був прийнятий закон, який дозволяв будь-якому американцеві отримати у власність 65 га землі на територіях, що належали уряду, й обробляти їх, отже, сільському населенню було де розвернутися. У містах наприкінці XIX ст. почали будувати перші хмарочоси, і газети запевняли співгромадян, що житла тепер вистачить усім.
Усе змінилося з початком Великої депресії. Спорудження нового житла практично припинилося, оскільки банки, сумніваючись у платоспроможності більшості клієнтів, згорнули іпотечне кредитування. Мільйони людей залишилися без роботи і більше не могли платити за оренду. Домовласники почали виселяти людей, яким нікуди було йти. Господарі, які залишилися без мешканців, почали підвищувати орендну плату для тих, хто ще не з’їхав, що мало кому подобалося. Багатьох доводилося виселяти за допомогою поліції, і це тільки розжарювало атмосферу в суспільстві.
Уряд Франкліна Рузвельта спочатку намагався вирішити житлову проблему фінансовим шляхом. У 1934 році прийняли національний житловий акт, відповідно до якого було створено федеральну житлову ад¬міністрацію. Цей орган займався тим, що страхував іпотечні кредити. Ринок житла дещо пожвавішав, але людям, котрі залишилися без роботи, не могла допомогти жодна іпотека. Криза була такою глибокою, що традиційними заходами обійтися не вдалось.
Уряду довелося безпосередньо займатися житловим будів¬ництвом. Адміністрація громадських робіт почала субсидувати приватні компанії, що зводили дешеве житло, але масштаб будівництва був досить невеликим. За 4 роки спорудили близько 25 тис. квартир, цього було недостатньо.
У березні 1935-го сталася подія, яка неабияк налякала всю Америку. У нью-йоркському Гарлемі спалахнув справжній бунт. Усе почалося з того, що пуерториканський хлопчисько спробував щось поцупити в супермаркеті, але продавець його спіймав. Злодюжка не здався, вкусив продавця за руку і втік. Відразу ж якась жінка почала кричати, що нещасну дитину жорстоко побили, і незабаром весь Гарлем був упевнений: дитину вбили за вкрадену цукерку. Чорношкіре й кольорове населення району повстало й почало трощити все навколо. Згодом усі вгамувались, але властям стало зрозуміло: незадоволеність у бідних кварталах дійшла до межі.
Після цього Ф.Рузвельт оголосив про початок боротьби з нетрями. Президент розраховував знищити розсадники злочинності та соціальної напруженості й при цьому вирішити квартирне питання, давши людям гідні помешкання. Проте спочатку він і сам не дуже чітко розумів, чим замінити знесені нетрі. Ф.Рузвельт мріяв про створення нових сільських поселень, де вчорашні мешканці вбогих районів могли б розводити індиків й орати землю. Тим часом нечисленні, але добре організовані активісти просували ідею будівництва державного житла, в якому орендна плата буде нижчою за ринкову.
Реформістам протистояло могутнє квартирне лобі на чолі з Торговою палатою США, Національною асоціацією домовласників, Асоціацією господарів будинків й іншими орга¬нізаціями, що захищали інтереси бізнесу. Проте «архітектори нового курсу» на чолі з Ф.Рузвельтом уважали, що проблем країни не можна вирішити без утручання держави.
У серпні 1937 року Конгрес прийняв житловий акт, що встановлював принципи зведення осель для бідних. При федеральному уряді створили житлове управління США, яке мало видавати кредити місцевим житловим управлінням. Усього на будівництво соціальних помешкань передбачалося виділити $500 млн. Щоб сім’я могла отримати квартиру в так званому соціальному будинку, її сукупний дохід не мав перевищувати розміру плати за оренду площі, яку вона займала, більш ніж у 5 разів. Якщо на утриманні сім’ї було троє або більше осіб, вимоги ставали м’якшими.
Плата за квартиру в будинку, що належав державі, мала бути нижчою за ренту в приватних власників. При цьому передбачалося, що якість будинків, які зводив уряд, буде вищою, ніж у приватному секторі. Достатньо сказати, що в Лос-Анджелесі того часу в 30% квартир не було туалетів, у 50% — ванних, а 20% перебувало в аварійному стані. Нові будинки зводили з усіма зручностями, там була навіть гаряча вода, що вважалося справжньою розкішшю за мірками 1930-х років.
Соціальне житло споруджували великими блоками на площі від 5 до 30 з гаком акрів (акр — 4046,86 м2. — Прим. ред.). Нові облаштовані квартали для немаєтних американців стали називати прожектами. Перші прожекти являли собою малоповерхові будинки на кілька квартир кожен. Саме так виглядали Теквуд-Гоумс в Атланті, Рамона-Гарденс у Лос-Анджелесі, Сент-Томас-Девелопмент у Новому Орлеані, Олд-Гарбор-Віллідж у Бостоні й багато інших. Паркові зони, дитячі майданчики, лікарні, дитячі садки й навчальні заклади розташовувалися в межах досяжності, а дороги були не гірші, ніж у багатих районах.
Типовим прикладом соці¬альної забудови тих років був прожект Рамона-Гарденс у Лос-Анджелесі. Перші мешканці в’їхали сюди 2 січня 1941 року. Це було подружжя Моріс і Мері Фоксмани, двоє їхніх дітей і стара матір. Раніше ця сім’я винаймала будинок з чотирма кімнатами, туалетом у дворі та без ванної і платила за все це $18 у місяць. У Рамона-Гарденс Фоксмани отримали ванну кімнату, туалет, систему опалювання й кухню з підведеним газом. Місячна квартплата становила $15.
Ранні прожекти були житлом для «гідних» злидарів. Більшість людей, які селилися там, мали стабільну, хоч і низькооплачувану роботу. У Теквуд-Гоумс, наприклад, проживало багато робітників заводу Coca-Cola. По суті, система соціального житла часів Ф.Рузвельта допомагала зіп’ястися на ноги американцям, які до Великої депресії не були бідняками. Щоб прожекти так і залишалися поселеннями ква¬ліфікованих робітників, адміністрація проводила політику расової сегрегації: білі й чорні жили окремо, що тоді нікого не бентежило.
З «негідними» бідняками особливо не церемонилися. Більшість прожектів зводилося на місці знесених нетрищ. Колишні мешканці цих кварталів часто не могли одержати житло в нових будинках. Так, щоб спорудити Теквуд-Гоумс, довелося розвалити старий квартал, де жили 1611 сімей, 24% з яких були чорними. У готовий комплекс змогли в’їхати 604 сім’ї, і всі вони були білими.

«Ми хочемо будинки»

Урядова програма соціального будівництва значно покращувала житлові умови працюючих американців. До 1941 року в країні зводилося близько 90 тис. квартир у рік. Але далеко не всі були цьому раді. Квартирне лобі намагалося переконати співгромадян у тому, що соціальне житло — прямий шлях до більшовизму. Сенатор від штату Вірджинія Гаррі Бірд, наприклад, стверджував, що від цієї програми «тхне неефективністю і російським комунізмом».
Деякі аргументи критиків були куди вагомішими. Бостонський чиновник Кельвін Юїл в 1940 році запитував: «Що станеться, коли робітник, який зайнятий у приватному секторі, але живе в державному житлі, отримає підвищення зарплати чи пропозицію кращої роботи? Прийме він пропозицію чи відмовиться, щоб не повертатися в квартиру з холодною водою?» Питання було далеко не пустим, оскільки мешканець, матеріальне становище якого поліпшувалося, втрачав право на проживання в будинку для бідних. А чимало людей заробляли надто багато, щоб отримати квартиру в прожекті, але водночас дуже мало, аби забути, що таке бідність.
Проте, попри протести і критику, уряд не збирався відмовлятися від своїх планів. Коли ж Америка вступила в Другу світову війну, шляхи до відходу ви¬явилися відрізаними. Військова індустрія створила тисячі нових робочих місць, і в міста з оборонними підприємствами потягнулися люди з глибинки. Всіх їх потрібно було десь селити, й уряд узявся будувати додаткові квадратні метри. Коли ж війна закінчилася, багато робітників залишились у великих містах.
Тим часом з фронту поверталися ветерани. Молоді люди, окрилені перемогою, хотіли почати нове життя у власній квартирі чи будинку. Виникли ветеранські організації, які вимагали жорстких і аж ніяк не ринкових заходів. Колишні солдати закликали заборонити будь-яке комерційне будівництво, аби бізнес не споруджував коктейль-барів замість будинків». Заклинання квартирного лобі на них теж не діяли. Одного разу, звертаючись до активіста ветеранського руху, якийсь чиновник з Огайо вигукнув: «Ви билися за свободу. Не хочете ж ви тепер соціалізму!» — «Правильно, — відповів ветеран. — Ми хочемо будинки». У цілому в ті роки термінового поліпшення житлових умов потребувало приблизно 8 млн американців.
У 1945 році адміністрація Гаррі Трумена у зв’язку з житловою кризою розробила екс¬трену програму забезпечення ветеранів житлом. Уряд у найкоротші строки побудував десятки тисяч квартир для демобілізованих військових.
Незабаром президент Г.Трумен вирішив приборкати житлову кризу шляхом масштабного соціального будівництва. У 1949-му він провів через Конгрес черговий житловий акт, згідно з яким уряд мав про¬фінансувати зведення 800 тис. квартир протягом найближчих 7 років. До 1951-го масштаби будівництва були такими самими, як і до війни: вдалося спорудити близько 70 тис. квартир. Одначе більше таких рекордів американські будівельники соціального житла не ставили.

Загальна «геттизація»

Після приходу до влади в 1953-му республіканської адміністрації Дуайта Ейзенгауера витрати уряду на соціальне будівництво різко скоротилися. Тепер приватні компанії зводили достатньо якісного і недорогого житла, тож американці, котрі працювали, могли знайти квартиру з ванною і гарячою водою за межами держсектору. У цілому обсяги будівництва зменшилися до 20—30 тис. квартир у рік.
При ліберально налаштованій адміністрації Джона Кеннеді будівництво прожектів знову відновилось, одначе тепер соціальне житло вже мало чим нагадувало чистенькі селища часів Ф.Рузвельта. Справа була в тому, що з проекту з надання допомоги «гідним» біднякам соціальне житло перетворилося на «друге видання» нетрів.
Проджекти вже мало були схожі на ранню рузвельтівську забудову. Тепер це були не типові малоповерхові будиночки, а висотні башти. У післявоєнні роки зазвичай споруджували семиповерхові будинки, проте з роками поверхів більшало. Так, у 1951-му в Нью-Йорку спорудили Бронкс-Рівер-Гаусез — комплекс із дев’яти 14-поверхових башт, в якому було 1245 квартир.
Змінились і погляди американців на соціальне житло. Якщо за часів Великої депресії на дешеві квартири з ваннами і туалетами люди дивились із захопленням і заздрістю, то тепер вони готові на все, аби не потрапити до державного будинку. Коли в 1958 році в Бостоні планували перебудувати район Вест-Енд, жителів запитали, чи згодні вони переселитися в соціальний сектор. Три чверті опитаних були категорично проти. Люди детально пояснили, чому не хочуть жити в нових багатоповерхівках: там дуже багато народу — тісно, як у човні; дуже багато сімей живуть поряд, кожна сім’я знає, що робить інша; прожекти мають вигляд і смердять, як притулки для недоумкуватих.
Разом з прожектами з’явився й інший вид соціального житла. З 1960-х років влада почала укладати договори з домовласниками про найм квартир за зниженими цінами. За те, що господар пускав до себе злидаря, держава виплачувала йому компенсацію.
Та все одно в чесних працівників була причина уникати со¬ціального сектору. Починаючи з 1940-х років чорношкіре населення Сполучених Штатів, так би мовити, заворушилося. Вчорашні поденники з Півдня, де все ще панувала сегрегація, попрямували в промислові центри Півночі й Заходу. З-поміж мігрантів з Півдня було немало напівграмотних людей, які з великими зусиллями знаходили собі роботу і житло. Звикнути до цивілізованого способу життя у великому місті їм було ще важче.
У роки війни один каліфорнійський службовець, відповідальний за управління соціальним житлом, подав начальству доповідь, в якій закликав не селити чорних поряд з білими. Чиновник писав: «Вони (чорношкірі. — Прим. ред.) приїхали сюди, щоб працювати на військових заводах, і коли настає суботній вечір, у них у кишенях опиняється дуже багато грошей. Вони напиваються, курять марихуану й починають створювати проблеми. Ми, житлова адміністрація, не можемо взяти на себе відповідальність за них». Одначе протягом 1950—1970-х років до міст переїхало близько 5 млн чорношкірих, і чиновникам довелось узяти на себе відповідальність за них, як би їм не хотілося цього уникнути.
При Дж.Кеннеді почалась активна боротьба проти расової сегрегації, і в 1962-му будь-яку дискримінацію при наданні соціального житла було заборонено. Чиновники намагалися саботувати політику президента як могли. Так, у Бостоні вони вселили в білий прожект стару негритянку й відрапортували про десегрегацію. Через кілька днів расисти розбили в будинку нещасної старенької всі вікна, і вона була вимушена переїхати до негритянського гетто.
Проте саботаж чиновників не міг тривати вічно. Прожекти почали стрімко темніти, й білим кваліфікованим робітникам довелося бути сусідами з вихідцями з аграрної глибинки. Білі залишали соціальне житло при першій нагоді. У соціальному секторі почався процес, який в Америці назвали «геттизацією».
Далеко не всі білі, котрі тікали з прожектів, були затятими расистами. Більшість просто побоювалася нових сусідів, маючи на те підстави. Так, у Чикаго в проджекті Роберт-Тейлор-Гоумс із січня до квітня 1964 року сталося 7 згвалтувань, 1 вбивство і 44 пограбування.
В архіві чиказького будівельного управління збереглися дані про сім’ї, котрі проживали в Роберт-Тейлор-Гоумс: «Мати і вісім дітей. Батько відбуває п’ятирічний строк у в’язниці штату за згвалтування 14-річної прийомної дочки... Напівграмотна мати мало піклується про дітей. Один з дітей вчиняв протиприродні статеві акти із су¬сідськими дітьми». «Мати і дев’ятеро дітей. Батька немає. Старший син перебуває в тюрмі за збройне пограбування та інші злочини. Відомо, що мати підбурювала молодших дітей красти молоко». «Сім’я, що складається з батька, матері й сімох дітей. Душевне і фізичне здоров’я батька збавляє сифіліс, що не дозволяє йому здійснювати належний контроль за дружиною й дітьми».
І так далі й тому подібне. До кінця 1970-х років біле населення в чиказьких прожектах становило не більш ніж 5%.

«Одне порушення — забирайся геть»

З американським соціальним житлом сталося приблизно те саме, що й з будинком праці в Бостоні. Система, передбачена як засіб боротьби з бідністю, стала її розсадником. Виявилося, що нетрі виникають не там, де похилилися стіни й облупилася штукатурка, а там, де селяться люди з нетряними звичками й нетряними поглядами на життя. Практика знову показала, що «розруха не в клозетах, а в головах».
У 1960-х роках американські власті остаточно забули про рузвельтівську ідею допомогти піднятися тим, хто хоче чесно працювати. Тепер соціальне житло будувалося для тих, хто не здатен чи не хоче трудитися. Будівництво йшло досить швидкими темпами. Якщо в 1970-му в прожектах проживало майже 1 млн чоловік, то до 1980 року таких було вже 3 млн.
Водночас потреба в дешевому житлі зберігалась, якщо не збільшувалася з кожним роком. Якщо за часів Великої депресії вважали, що людина не повинна витрачати на житло більше п’ятої частини своїх доходів, то до 1990 року вважалося недозволенним витрачати на квартирну ренту понад 30% доходів. При цьому 12 млн американців віддавали домовласникам більш ніж 50% своїх фінансових надхо¬джень. Проте це не означає, що всі ці люди були бідні. Багато хто просто вважав за краще жити невідповідно до своїх достатків і винаймав досить дорогі апартаменти.
Проте нужденних серед них також вистачало. Час від часу держава оголошувала чергові «хрестові походи» за доступне житло, але зробити щось принципово нове так і не змогла. Там, де споруджували новий прожект, виникав новий осередок злочинності, а отже, люди, котрі не зубожіли, готові були віддати домовласникам останній цент, аби не опинитися в цій «обителі зла».
У 1990-ті роки було зроблено серйозну спробу облагородити прожекти. У 1992-му почала діяти програма «Надія VI». З 1992 до 2005 року уряд виділив $5,8 млрд на поліпшення соці¬ального сектору. Місцевій владі виділили 446 федеральних грантів, найбільший з них сягав $50 млн. Уживали й заходи поліцейського характеру.
У 1996 році президент Білл Клінтон закликав посилити підхід до порушників громадського спокою: «Відтепер для всіх мешканців, котрі скоюють злочини й торгують наркотиками, діятиме правило: одне порушення — забирайся геть». Тепер, якщо квартиронаймач, хтось із його домочадців чи навіть його гість скоював злочин, право займати державну житлову площу анулювалося. За перші 6 місяців дії нового закону з прожектів спровадили 3847 чоловік. Одного разу, наприклад, виселили 63-річну стареньку за те, що хтось із її онуків бавився наркотиками.
Змінилась і сама система будівництва соціального житла. У 2000-ті роки федеральні й місцеві власті безпосередньо фінансували здебільшого розчищення території під майбутнє будівництво. Потім державні структури проводили конкурс проектів серед забудовників. Перемагав той, хто пропонував найвигіднішу ренту для майбутніх мешканців при дотриманні всіх вимог до якості житла. Найбільш нужденним новоселам видавали державні субсидії на сплату ренти в приватному секторі. Домогтися цієї пільги було нелегко, проте можливо. Крім того, по¬дібна система цілком улаштовувала і влаштовує квартирних господарів, адже субсидія осідає в їхніх кишенях.
Разом з тим старі прожекти досі мають погану репутацію. Ось, наприклад, витяг з кримінальної хроніки Нью-Йорка трирічної давності: «У 2007 році значно зросла кількість серйозних злочинів у 6 комплексах соціального житла на північному узбережжі острова Статен-Айленд. Спостерігається зростання кількості вбивств, згвалтувань, пограбувань, бійок, крадіжок й угонів автомобілів. Особливо зросла чисельність насильницьких дій, включаючи застосування холодної та вогнепальної зброї, котрі призвели до тяжких тілесних ушкоджень, а також випадків домашнього насильства...»
Втім, не можна забувати і про те, що деякі нью-йоркські прожекти зробили неоціненний внесок у розвиток світової культури. Наприклад, район Квінсбридж уважається колискою хіп-хоп і батьківщиною півтора десятка легендарних реперів, а Бронкс-Рівер-Гаусез багато років був притулком міжнародного хіп-хоп-руху «Всесвітня нація зулусів». Утім, «зулуси» процвітали в Бронксі, поки мер Нью-Йорка Рудольф Джуліані не оголосив їх бандою і не змусив музикантів очистити займані приміщення за допомогою загону поліції. Слава Квінсбриджа теж не обмежується репом. У 2005-му тут затримали банду наркоторговців у кіль¬кості 37 чоловік, а в 2009 році — 59 осіб. Тож, коли американські репери вихваляють бандитський спосіб життя, вони чудово знають, про що говорять.
Та все ж влада не здається. Якщо у 2005 році на будівництво соціального житла федеральний бюджет витратив $20 млрд, то через три роки ця сума досягла $23 млрд. Приблизно стільки ж щорічно виділяється з бюджетів штатів і міст. Отже, система со¬ціального житла в Сполучених Штатах розвивається.
Водночас квартирного лобі останніми роками практично не чутно. Річ у тому, що система соціального житла, яку свого часу багато хто розглядав як пролог до комунізму, більше не конкурує з приватними домовласниками. Соціальне житло стало притулком для неплатоспроможних мешканців, а вони домовласникам абсолютно не цікаві.

Кирило НОВИКОВ,
«Коммерсант-Деньги»