Узурповані функції
Початок роботи ДБР поставив хрест на слідчих повноваженнях органів прокуратури
Олексій КАЛІННІКОВ, старший партнер АО «Могильницький та партнери»Після оголошення про старт діяльності Державного бюро розслідувань виникло закономірне запитання про долю кримінальних проваджень, досудове розслідування в яких здійснювали органи прокуратури. Насамперед питання зводиться до того, чи залишилися в останніх повноваження проводити досудове слідство.
Конституційні межі
З огляду на положення Кримінального процесуального кодексу відповідь проста. Від початку діяльності ДБР кримінальні провадження, відкриті слідчими органів прокуратури, продовжують здійснювати слідчі органів прокуратури, які мають повноваження слідчих до закінчення досудового розслідування, але не довше від двох років (розд.X «Прикінцеві положення» та розд.ХІ «Перехідні положення» КПК). А після закінчення дворічного строку кримінальні провадження, відкриті слідчими органів прокуратури, у тримісячний термін передаються слідчим органів ДБР.
Проте кримінальне процесуальне законодавство — це не тільки КПК, а і відповідні положення Конституції, міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою, та інших законів. А тому для з’ясування того, чи мають після створення державного бюро органи прокуратури правові підстави для здійснення досудового слідства, необхідно аналізувати все кримінальне процесуальне законодавство.
Статтею 2 закону «Про прокуратуру», яка визначає функції прокуратури, не передбачена функція здійснення досудового слідства. Натомість ч.3 вказаної норми чітко встановлює, що на прокуратуру не можуть покладатися функції, не визначені Конституцією.
При цьому відповідно до ст.1311 Основного Закону прокуратура здійснює:
• підтримання публічного обвинувачення в суді;
• організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
• представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, визначених законом.
Отже, згадана стаття взагалі не передбачає, що прокуратура здійснює досудове слідство. Також ця норма не містить будь-яких посилань на те, що прокуратура виконує інші, визначені законами, функції. Крім того, при ухваленні Конституції у 1996 році прокуратура була позбавлена двох функцій — нагляду за додержанням і застосуванням законів та попереднього слідства.
Міжнародні зобов’язання
Реформування прокуратури було зумовлене виконанням Україною зобов’язань, пов’язаних зі вступом до Ради Європи. Так, у висновку №190 (1995) від 26.09.95 Парламентської асамблеї РЄ щодо заявки України на вступ до Ради Європи зазначається, що роль та функції прокуратури будуть змінені шляхом перетворення цієї інституції в орган, який відповідатиме європейським стандартам.
При прийнятті Конституції вважалося, що функції нагляду за додержанням і застосуванням закону та попереднього слідства зберігатимуться за прокуратурою протягом короткого часу. Так, у п.9 «Перехідних положень» Конституції визначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію досудового розслідування до початку діяльності органів, яким будуть передані відповідні повноваження. А також функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, — до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій.
Конституційний Суд у рішенні від 10.09.2008 №15-рп/2008 у справі про повноваження прокуратури аналізував питання відповідності Основному Закону положень ст.17 закону «Про прокуратуру» від 5.11.91 стосовно проведення попереднього слідства у кримінальних справах слідчими прокуратури та наявності посад слідчих у Генеральній прокуратурі, прокуратурі Автономної Республіки Крим, прокуратурах областей, міст та інших прирівняних до них. У цій справі КС дійшов висновку про відповідність Конституції положень законодавства, згідно з якими прокуратура продовжує виконувати функцію слідства на час перехідного періоду до моменту створення системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її діяльність.
Перехідні підстави
Проте тільки 23.11.2018 в офіційному виданні було розміщено повідомлення про початок діяльності Державного бюро розслідувань з 27.11.2018.
Згідно з положеннями ст.19 Конституції органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами. Статтею 68 Основного Закону визначено, що всі зобов’язані неухильно додержуватися Конституції та законів, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
Тобто з 27.11.2018 прокуратура позбавлена повноважень здійснювати досудове розслідування у будь-яких кримінальних провадженнях. Отже, п.9 «Перехідних положень» Конституції чітко встановлює, що з початку діяльності ДБР органи прокуратури позбавлені повноважень провадити досудове слідство. Проте, як показує практика, незважаючи на норми Основного Закону, вони продовжують здійснювати досудове розслідування, обґрунтовуючи свої дії положеннями розд.ХІ «Перехідні положення» КПК.
Правова визначенність
Однак така позиція є хибною й не ґрунтується на нормах Конституції, оскільки положення КПК суперечать принципу правової визначеності та концепції якості закону, сформульованій Європейським судом з прав людини.
За ч.1 ст.9 КПК, під час кримінального провадження суд, слідчий суддя, прокурор, керівник органу досудового розслідування, слідчий, інші службові особи органів державної влади зобов’язані неухильно додержуватися вимог Конституції.
Відповідно до п.2 рішення Пленуму Верховного Суду України «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 1.11.96 №9, оскільки Конституція, як зазначено в її ст.8, має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії, суди при розгляді справ мають оцінювати зміст будь-якого закону чи іншого нормативно-правового акта з точки зору його відповідності Основному Закону і в усіх випадках застосовувати Конституцію як акт прямої дії.
Згідно з позиціями КС «одним з елементів верховенства права є принцип правової визначеності, в якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, установлюваних такими обмеженнями» (абз.3 пп.3.1 п.3 мотивувальної частини рішення від 29.06.2010 №17-рп/2010); «принцип правової визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності» (абз.6 пп.2.1 п.2 мотивувальної частини рішення від 20.12.2017 №2-р/2017).
У доповіді «Верховенство права», схваленій Європейською комісією «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні, зазначено:
• держава зобов’язана дотримуватися законів, які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю;
• передбачуваність означає, що закон має бути… проголошений наперед — до його застосування — та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою чіткістю, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (п.44);
• юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими, точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишалися передбачуваними (п.46);
• юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна дотримуватись узятих на себе певних зобов’язань, виконувати покладені на неї певні функції чи виголошені нею перед людьми певні обіцянки (поняття «законні очікування») (п.48).
Європейський суд з прав людини у рішенні від 14.10.2010 у справі «Щокін проти України» визначив концепцію якості закону, зокрема з вимогою, щоб він був доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні. Відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості і точності порушує вимогу «якості закону». Якщо національне законодавство допустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов’язків осіб, національні органи зобов’язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід. Тобто вирішення колізій у законодавстві завжди тлумачиться на користь особи.
Таким чином, органи прокуратури з 27.11.2018 остаточно позбавлені повноважень здійснювати досудове розслідування в будь-яких кримінальних провадженнях, що вбачається з Конституції, зокрема п.9 «Перехідних положень», та рішення КС №15-рп/2008.