Закон і Бізнес


Ні кінця, ні краю

ЄСПЛ не вимагає негайного скасування мораторію на землю. Але дорікнув владі у непередбачуваності


№21 (1371) 26.05—01.06.2018
РОМАН ЧИМНИЙ
3432

Прибічники скасування мораторію на продаж сільськогосподарських угідь отримали суттєву підтримку зі Страсбурга. Там вирішили, що не передбачуване за строками обмеження права власності суперечить конвенційним гарантіям. Тож тепер цей аргумент можуть використати як парламентарі, так і Конституційний Суд.


Як самі не можете, то допоможемо?

Оголошення вердикту відбулося на тлі дискусій між політиками щодо вимог МВФ, які необхідно виконати для отримання чергового траншу. Скасування мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення та створення Вищого антикорупційного суду — ключові з них. І саме в день початку розгляду в другому читанні проекту закону про ВАКС нагодилось і рішення Європейського суду з прав людини у справі «Зеленчук і Цицюра проти України».

Загалом у цій справі є цікаві деталі. Наприклад, той факт, що заяви від скаржників надійшли до ЄСПЛ лише наприкінці 2015 року. Й у Страсбурзі у доволі стислі терміни не тільки отримали пояснення та заперечення Уряду, а й дійшли одноголосної думки щодо того, чи було порушено ст.1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Хоча такі спори, як правило, чекають черги у Суді 5—10 років.

Чому так оперативно? Адже мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення збігає наприкінці року. Напевне, тому, аби в чинної влади з’явився вагомий аргумент-виправдання для його скасування.

Можливо, це пов’язано і з тим, що, як повідомляв «ЗіБ», у лютому цього року Конституційний Суд відмовив у відкритті провадження за поданням 55 нардепів, які оспорювали існування такого мораторію. Єдиний орган конституційної юрисдикції не побачив у поданні аргументів, що переконували б у невідповідності тимчасових обмежень на продаж угідь жодній із згаданих нардепами статей Основного Закону. Хоча ст.41 Конституції фактично відтворює ст.1 Першого протоколу до конвенції і навіть є більш суворою стосовно захисту права власності.

Проте тепер і КС має додаткові підстави, аби визнати продовження дії мораторію неконституційним. Звісно, якщо ці обмеження залишатимуться в тому ж обсязі й надалі.

Нема нічого постійнішого, ніж тимчасове

Обставини цієї справи зводяться до того, що два громадянина України поскаржилися до Страсбурга на неможливість розпорядитися своєю власністю впродовж тривалого строку.

Софія Зеленчук успадкувала земельний пай від матері, й у 2006-му їй виділили у Здолбунівському районі на Рівненщині майже 2,6 га для ведення приватного селянського господарства. За рік жінка отримала свідоцтво про право власності на ділянку й здала її в оренду, отримуючи плату в натуральній формі.

Віктор Цицюра також успадкував землю від матері. У 2008-му Збаразька районна держадміністрація виділила йому 3,41 га сільськогосподарських угідь для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Починаючи з 2010 року чоловік здавав ділянку в оренду, за що отримував від €19 до 36 за гектар.

Як відомо, мораторій на продаж таких земель вперше запровадили у 2001 році, незадовго до прийняття Земельного кодексу. Потім він подовжувався 13 разів, востаннє — наприкінці минулого року — до 1.01.2019. У різні часи відстрочку обумовлювали різними причинами. І ЄСПЛ нагадав висловлювання та обіцянки, які лунали як з парламентської трибуни, так і від чинного Президента.

Так, у грудні 2017-го збереження мораторію пояснили недоцільністю такого кроку під час війни та економічної кризи, оскільки це «створить ризики для національної та продовольчої безпеки». Натомість заявники стверджували: якщо держава хотіла б заборонити передання угідь у приватну власність, то могла б це зробити від самого початку. Замість цього землю роздали членам колишніх колгоспів і пообіцяли дозволити власникам розпоряджатися нею. Однак за стільки років для реалізації цього права так і не створили законодавчої бази.

Якщо попервах необхідність продовження мораторію обумовлювалася потребою в прийнятті відповідного законодавства та проведенням підготовчих робіт, зокрема щодо формування земельного кадастру, то з часом додавалися додаткові, більш невизначені причини. Це зробило ситуацію заявників ще менш передбачуваною, що, на їхню думку, суперечить вимогам «законності» в контексті ст.1 Першого протоколу.

Політика проти грошей

На виправдання тяганини Уряд послався на Конституцію, яка визнає землю основним національним багатством і вимагає належного регулювання прав власності та її використання. Адже передання землі у вільний обіг могло створити умови для її концентрації в руках кількох магнатів або «іноземної та недружньої влади» і зубожіння фермерів. Тим більше що є досвід початку 2000 років, коли дозволили вільний обіг земельних сертифікатів, які масово скуповувалися за незначну плату.

Також Уряд послався на політичні мотиви та підтримку збереження мораторію великою частиною суспільства, політичними партіями, місцевою владою та науковцями. Мовляв, у 2016 році це навіть призвело до акцій протесту проти його скасування.

Ще одна особливість цієї справи — залучення Судом як експерта громадської організації EasyBusiness. Вона не тільки надала інформацію щодо перебігу земельної реформи в Україні, а й наголосила на невідповідності мораторію конституційним положенням, що гарантують право власності.

Також експерти стверджували, що насправді ринок землі існує, але він непрозорий. Це, зокрема, призвело до концентрації контролю над землею в руках сільськогосподарських холдингів: 100 найбільших з них користувалися 6,5 млн га угідь, що дозволяло встановлювати низьку орендну плату. Тож, якщо мораторій скасують, це зумовить (як в інших країнах) подорожчання землі.

Що ж стосується ризику скуповування землі іноземцями, то, на переконання експертів, жодна міжнародна фінансова установа не має таких ресурсів, аби придбати стільки української землі, щоб це стало загрозою для країни. Не менш дивним виглядає й висновок фахівців, що можливість продавати землю допоможе дрібним фермерам отримати доступ до фінансування. Хоча не зрозуміло, навіщо їм ці гроші, якщо не буде угідь, які за них оброблятимуться.

Не обіцяйте того, чого не виконаєте!

ЄСПЛ погодився, що представникам влади видніше, ніж міжнародному судді, що має робитися «в інтересах суспільства». І зауважив, що поважатиме думку національного законодавчого органу, що відповідатиме суспільним інтересам, якщо це рішення «не є явно необґрунтованим».

Також Суд констатував, що в цьому випадку обмеження на реалізацію заявниками права власності на землю відповідає вимозі «законності». Він навіть погодився з аргументами Уряду, що мораторій має конкретну мету. Зокрема, уникнення надмірної концентрації землі в руках багатіїв або ворожої влади, безземельності та зубожіння сільського населення, яке обслуговує потреби національної та продовольчої безпеки. Тобто визнав запровадження мораторію обґрунтованим.

Натомість відзначив, що закони, на підставі яких він продовжувався у 2007 та 2008 роках, фактично скасували конкретну дату його завершення. І, на думку Суду, для цієї ключової зміни не була вказана конкретна причина. Адже, попри періодично встановлювані терміни розроблення законодавства, яке регулює ринок земельних ресурсів, та скасування мораторію, ці строки так само регулярно переносяться. І це також суперечить оголошеній меті поступового запровадження ринку продажу землі.

Таким чином, Суд дійшов висновку, що заявники були змушені нести тягар невиконання владою своїх цілей і строків. І цей тягар з огляду на слабкість причин для запровадження обмежень він уважає надмірним. Адже держава перейшла межу свободи розсуду щодо регулювання у цій сфері, не знайшовши «справедливого балансу між інтересами громади та правами власності заявників». Відповідно, було визнано порушення ст.1 Першого протоколу до конвенції.

Шукайте баланс далі

Прикметно, що у Страсбурзі цього разу не стали посилатися ні на реформи, що відбуваються в Україні, ні на появу інституту конституційної скарги, яким теоретично могли б скористатися заявники. Якщо у багатьох справах щодо інших країн позиція національних конституційних судів принаймні аналізується ЄСПЛ, то цього разу позиція КС навіть не згадана у рішенні (натомість є посилання на висновки Конституційного суду Чехії).

Водночас це рішення показало шлях до Страсбурга без звернень по захист до національних судових органів: держава запроваджує обмеження прав на законодавчому рівні, яке може суперечити конвенційним гарантіям. Наприклад, коли строк дії обмеження прав на певні виплати пов’язується зі «стабілізацією економічної ситуації». Можливо, ЄСПЛ зробив виняток саме для мораторію, але чому б не скористатися цим прецедентом при нагоді.

Втім, ЄСПЛ залишив владі можливість для маневру. Адже наприкінці відзначив, що держава залишається вільною у виборі засобів, за допомогою яких вона виконає свої зобов’язання, а «рішення Суду не слід розуміти як таке, що вимагає негайного запровадження в Україні необмеженого ринку земель сільськогосподарського призначення». Урешті-решт це був би явний перебір із повноваженнями.

Хоча це рішення стане остаточним тільки за 3 місяці, навряд чи воно буде оскаржене. Теоретично Уряд і парламент можуть і далі залишати обмеження, роблячи хіба що певні послаблення, що ілюстрували б пошук того самого балансу між приватним і суспільним. Тим більше що жодної компенсації за тяганину заявники не отримали. Тож наступні заяви із цього питання навряд чи розглядатимуть. Доти, доки не знадобиться знову підштовхнути країну до певних законодавчих дій.