Суддівський форсаж

Надмірне прискорення процесу може змусити його учасників скаржитися Європі

Спрощене провадження в адміністративному процесі має пришвидшити судочинство. Проте поспіх може змусити позивачів шукати справедливості в Європейському суді з прав людини.

Оптимізація форми

Новий Кодекс адміністративного судочинства виокремив категорію справ, що підлягають розгляду в порядку спрощеного провадження. Метою такого кроку стало прагнення законодавця пришвидшити адміністративний процес та зекономити ресурси. Проте практика свідчить, що більшість подібних клопотань суди відхиляють. До того ж перелік документів, що можуть бути подані в такій справі, обмежується позовом і відзивом. Тоді як відомо, що відзив може вимагати додаткових пояснень, надання доказів та висвітлення питань, не відображених у позові.

Про те, чи не призведе оптимізація до обмеження процесуальних прав учасників, юристи поспілкувалися на І судовому форумі Асоціації адвокатів України.

На думку юриста, радника компанії Ader Haber Law Firm Андрія Гвоздецького, українські «адміністративники» вже давно потерпали від надмірного навантаження. Зарадити мали письмове та скорочене провадження. Так, відповідно до статистичних даних за І півріччя минулого року 54% адміністративних справ судді розглядали в зазначених порядках. Та ідейні натхненники судової реформи вирішили піти далі.

Звісно, оптимізація процесуальної форми продиктована європейським досвідом і відповідає рекомендаціям, даним понад десятиліття тому. Такі підходи оптимістично сприймаються суддівською спільнотою та знаходять підтримку в науковому середовищі. Та разом з тим є «але», яке може звести нанівець добрі наміри.

Аби розгледіти приховані небезпеки, А.Гвоздецький детально розібрав предмет дослідження. Так, відповідно до ст.257 КАС у порядку спрощеного провадження можуть бути розглянуті справи незначної складності. Їх перелік визначений у ч.6 ст.12. Наприклад, це справи щодо оскарження:

• рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень щодо пенсійних і соціальних виплат, коштів за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, пільг «дітям війни», соціальних послуг;

• нормативно-правових актів, які відтворюють зміст або прийняті на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині тощо.

Подібні категорії справ до 15.12.2017 розглядались у порядку скороченого провадження. Крім них, перелік доповнився справами:

• щодо прийняття, проходження, звільнення з публічної служби, крім осіб, на яких поширюються певні вимоги законодавства про запобігання корупції;

• оскарження рішень суб’єктів владних повноважень, в яких ідеться про суми до 100 прожиткових мінімумів;

• типові справи;

• будь-які інші справи, в яких суд дійде висновку про незначну складність, крім спеціально передбачених законодавством справ, які не можна розглядати в будь-якому іншому порядку, крім загального позовного провадження;

• справи про перебування іноземців або осіб без громадянства на території України.

Поспіх і наслідки

Здавалося б, ці справи дійсно потребують оперативного вирішення. Проте в кодексі є й інше. Зокрема, у ч.2 ст.257 КАС сказано, що, за правилами спрощеного провадження, може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адмінсуду, за винятком справ, зазначених у ч.4 цієї статті. Ось тут, зауважив А.Гвоздецький і виникає перший ризик. Найбільше в цьому контексті адвокатів цікавить оскарження податкових повідомлень-рішень.

Судова практика з цього приводу різниться. Як приклад юрист навів справу, розглянуту Запорізьким окружним адміністративним судом саме в порядку спрощеного провадження. Щоправда, зауважив правник, «адміністративники» поки що не поспішають відносити будь-яку справу до зазначеної категорії. Однак незабаром таких справ стане набагато більше.

Другий ризик — це розгляд справ без повідомлення сторін. Важливо те, що, звичайно, кожна сторона може заявити клопотання про розгляд справи за її участю, але суд має право відмовити, якщо це справа:

• передбачена ст.263 кодексу;

• яка раніше підлягала розгляду в порядку скороченого провадження.

Тобто йдеться про відмову в наданні інформації та ненадання відповіді на звернення громадян, про пенсійні та соціальні справи, справи про припинення юридичної особи чи господарської діяльності фізичної особи — підприємця, щодо в’їзду на тимчасово окуповану територію.

До того ж можуть відмовити в задоволенні клопотання, якщо характер спірних правовідносин та предмет доказування не вимагають проведення судового засідання.

За 3 місяці дії нового кодексу такі клопотання були подані у 800 справах. І в 531 з них суд скористався тим, що характер спірних правовідносин не вимагає проведення засідання. Тобто кожна 6-а справа з відкритих у порядку спрощеного провадження, і дві з трьох, в яких сторони клопотали про розгляд за їх присутності, судді розглядали без проведення засідань, тільки за наявними документами.

У практиці А.Гвоздецького таке трапляється часто. Він переконаний, що відбувається обмеження сторін у доведенні своєї позиції. Проте найгірше полягає в іншому — такий стан справ позначається на можливості оскарження вердикту.

Із цього приводу в Страсбурзі сформована практика. Так, у рішенні у справі «Краска проти Швейцарії» ЄСПЛ зауважив, що сторони вправі надати суду зауваження, які вони вважають важливими, а ефективно це можна зробити лише у випадку, коли такі зауваження будуть заслухані на судовому засіданні. Євросуд наполягає: процесуальна економія важлива, але можлива тільки в одному випадку — якщо суд першої інстанції розглянув справу за участю всіх учасників процесу на засіданні.

Без участі сторін

Наступний ризик полягає в приписі, що, якщо немає судових засідань, усе вирішується шляхом розгляду поданих документів і доказів. Загалом, коли йдеться про спрощене провадження, кодекс визначає: у встановлені законом строки сторони можуть подати всі процесуальні документи. Тобто від позивача це буде позов і заперечення на відзив, а від відповідача — відзив і, можливо, пояснення.

Разом з тим законодавець передбачив: заявами у справах незначної складності є тільки позов і відзив. Хто позивався з органами контролю, знає, що іноді, отримавши відзив, виникає необхідність роз’яснення більшої кількості питань, аніж відображено в оскаржуваному рішенні чи позові.

Із цього приводу ЄСПЛ також визначає, що принцип змагальності процесу полягає в тому, що кожна сторона має бути наділена правом відповісти на зауваження або документи, надані опонентом. Тож, якщо до відзиву долучаються докази або ж висловлюються певні міркування, позивач повинен мати можливість дати пояснення.

Недолугість механізму стосується й оскарження вердикту першої ланки. Апеляційний суд може розглянути справу без повідомлення учасників, тобто в письмовому провадженні. Отже, і в першій, і в апеляційній інстанціях справа буде вирішуватися за письмовими доказами.

Обмеження поширюються й на касаційне оскарження. Справи незначної складності щодо пенсійних та соціальних виплат йому не підлягають, окрім певних випадків.

Однак Євросуд наголосив, що суттєва значущість справи має місце у справах, які стосуються соціального страхування або виплати пенсій. Тож норми українського законодавства не узгоджуються з практикою ЄСПЛ.

Типові та зразкові справи

Ще однією новелою в кодексі є так звані типові та зразкові справи. У міжнародному праві є поняття модельної справи. Проте формула типової справи, закладена в КАС, від модельної справи відрізняється. Зумовлено це, на думку фахівця, тим, що, по-перше, виписана вона не досить якісно. А по-друге, через те, що суди виявлятимуть обережність в її застосуванні.

Типові адмінсправи — це ті, відповідачем в яких є один і той самий суб’єкт владних повноважень (його відокремлені структурні підрозділи), спір в яких виник з аналогічних підстав у відносинах, що регулюються одними нормами права, та в яких позивачами заявлено аналогічні вимоги. Ознаки типовості визначені в п.21 ч.1 ст.4 КАС.

Під зразковою адмінсправою розуміється типова справа, прийнята до провадження ВС як судом першої інстанції для постановлення зразкового рішення.

Відповідно до процедури суд установлює типовість справ, направляє подання до ВС. Переглянути рішення в них може тільки Велика палата ВС, але в порядку спрощеного провадження. Недолугість механізму, на переконання доповідача, полягає в тому, що, якщо при розгляді справи як зразкової особі не буде забезпечено право на слухання з викликом сторін і перегляд ВП здійснюватиме так само, всім, не задоволеним результатом, пряма дорога у Страсбург.

Окрім цього, адвокат припустив, що можливе зловживання процесуальними правами. Зокрема, сторона може спробувати домогтися зупинення провадження, стверджуючи, що справа є типовою, та посилаючись на аналогічну зразкову справу, що перебуває в провадженні ВС. Можна також клопотати про направлення своєї справи до ВС як зразкової, що також призводить до зупинення провадження.

Три обставини

Особливу увагу А.Гвоздецький звернув на оскарження рішень у типових справах. Апеляційне здійснюється за загальним правилом. Тобто досліджуються всі обставини, незважаючи на те, встановлені ознаки типової справи чи ні. Виникає запитання: а яка ж сутність типових справ, якщо висновки, зроблені в них, є обов’язковими для врахування судами першої інстанції, а апеляційне оскарження здійснюється за загальними правилами без будь-яких обмежень?

Касаційне оскарження обмежене лише двома підставами:

• якщо суд відніс до типової справу, яка такою не є;

• якщо суд не відніс справу, яка є типовою, до відповідної категорії та розглянув її за загальними правилами.

За 3 місяці дії нового кодексу до ВС надійшло 31 подання про визнання справ зразковими. У більшості з них відмовлено. Переважно через те, що суди неправильно зрозуміли механізм направлення типової справи до ВС. Так, подання направляли голови судів та їхні заступники, тоді як робити це мусив головуючий. До нього ж сторонам варто звертатись із клопотанням про направлення справи до ВС.

Отже, спрощене провадження, а також інститут типової та зразкової справ дійсно забезпечують оптимізацію процесуальної форми. Однак виникає питання щодо строків. Якщо йдеться про прискорений розгляд, варто пам’ятати, що тільки певна категорія справ за спрощеним провадженням розглядатиметься до 30 днів. Загальний строк — такий же, як і для інших справ.

Чи є це обмеженням процесуальних прав? Фахівець вважає, що так.

У цілому ж, на думка правника, новели можуть відіграти позитивну роль для адміністративного процесу за наявності трьох обставин:

• якісного судочинства;

• напрацьованої судової практики;

• наявності кваліфікованих представників сторін, які сприятимуть суду в межах своєї компетенції.

 

КОМЕНТАР ДЛЯ «ЗіБ»

Чи варто пришвидшувати процес, нехтуючи його якістю?

Катерина НАУМЕНКО,
юрист ТОВ «Правова корпорація «Татаров Фаринник Головко»:

— Запровадження механізму спрощеного провадження в адміністративному судочинстві в цілому є доцільним.

Категорії справ, які можуть розглядатися в цьому порядку, визначено чч.2 та 6 ст.12 Кодексом адміністративного судочинства, серед яких спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, щодо пенсійних та інших соціальних виплат, в’їзду (виїзду) на тимчасово окуповану територію, перебування іноземців або осіб без громадянства на території України, тощо.

Зазначені справи дійсно потребують оперативного вирішення та, як правило, не є достатньо складними, за певними виключеннями.

До внесених змін у КАС адміністративні суди по цим категоріям справ, як правило, після першого або другого судового засідання ухвалювали рішення про їх розгляд у порядку письмового провадження, процедура якого чітко не була прописана в кодексі (зокрема, щодо строків розгляду, порядку подання додаткових доказів, пояснень, тощо). Існували випадки, коли справа в порядку письмового провадження розглядалася декілька місяців.

Натомість на сьогоднішній день порядок вирішення справ у спрощеному провадженні чітко врегульований у гл.10 розд.ІІ КАС, що, на мою думку, є позитивним моментом.

Не виключаються випадки, коли застосування процедури спрощеного провадження може призвести до неповного з’ясування обставин справи та, відповідно, поспішного ухвалення необґрунтованого та незаконного рішення. Ризик полягає в тому, що перелік справ, які можуть розглядатися в порядку спрощеного позовного провадження, не є вичерпним. Отже, фактично суд за власною ініціативою може ухвалити рішення про розгляд будь-якої справи в цьому порядку, за винятком спорів, передбачених ч.4 ст.257 КАС.

Противагою цьому є норми кодексу, які передбачають обов’язкове скасування рішення апеляційною чи касаційною інстанцією, якщо суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за загальними правилами загального позовного провадження.

Водночас, як свідчить судова практика, розгляд справи в загальному порядку не гарантує, що процесуальні права особи не будуть обмежені чи порушені певним чином, а рішення буде законним та обґрунтованим.

У ч.3 ст.257 КАС передбачено, що суд при вирішенні питання про розгляд справи в порядку спрощеного чи загального провадження має враховувати думку сторін про необхідність розгляду саме в порядку спрощеного провадження. Тому вважаю доцільним, щоб позивач уже в позові (відповідач — у відзиві) за необхідності зазначали про неможливість розгляду справи у спрощеному провадженні або про можливість цього, але за участю сторін, із відповідним обґрунтуванням.

Ніна КУЧЕРУК,
адвокат, керівник практики судових спорів та арбітражу Jurimex Law Firm:

— Надання судам повноважень розглядати справи в порядку спрощеного провадження без виклику сторін обмежує право на доступ до правосуддя, яке, за визначенням Конституційного Суду, охоплює можливість особи не лише ініціювати судовий розгляд, а й брати безпосередню участь у процесі (рішення від 12.04.2012 №9-рп/2012).

Крім того, запровадження вказаного інституту призводить до порушення конституційного принципу змагальності сторін. ЄСПЛ у своїх рішеннях у справах «Кєроярві проти Фінляндії» від 19.07.95, «Мантованелі проти Франції» від 18.03.97 наголошував: суттєво те, щоб сторони могли належним чином брати участь у провадженні перед «судовим органом». Рішення судді розглянути справу на підставі письмових доказів без заслуховування заявника порушує принцип змагальності судочинства, передбаченого в ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Отже, намагаючись зменшити навантаження на суди та скоротити строки вирішення спорів шляхом запровадження інституту спрощеного провадження без виклику сторін, законодавець знівелював значення конституційних принципів судочинства та обмежив права людини, утвердження й забезпечення яких відповідно до ст.3 Конституції є головним обов’язком держави.

Альона ОКСЮТА,
адвокат, старший юрист ЮФ «Totum»:

— Сьогодні адміністративні суди активно використовують правила спрощеного позовного провадження, уведене з метою оперативного розгляду справ незначної складності. У ст.12 КАС визначено перелік таких справ, але він не є вичерпним, що дає суду певну свободу у вирішенні цього питання та може бути способом для зловживань. Сам порядок розгляду такої категорії справ не обмежує учасників процесу в поданні всіх передбачених заяв по суті справи, як-от: відзиву, відповіді на відзив, заперечення відповідача, пояснення третіх осіб щодо позову та відзиву — тому не може йти мова про обмеження принципу змагальності сторін.

Щодо можливості розгляду таких справ з повідомленням сторін за їх клопотанням або за ініціативою суду, то практика судів показує негативну тенденцію. Така ситуація має стимулювати сторони та їхніх представників до майстерного викладу своїх позицій у заявах по суті справи та вчасного подання всіх наявних доказів. Тому немає підстав говорити про обмеження права на доступ до правосуддя, а якість рішень, ухвалених у порядку спрощеного провадження, варто оцінювати в кожній конкретній справі з урахуванням повноти дослідження судом усіх наявних доказів та матеріалів.

Андрій ГВОЗДЕЦЬКИЙ,
радник ADER HABER:

— Окрім справ незначної складності, які підлягають розгляду в порядку спрощеного провадження, Кодексом адміністративного судочинства передбачено, що за правилами спрощеного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду (окрім певних винятків). Тобто, ризик, що справа буде розглянута саме в такому порядку є у кожного позивача. Чи сприяють повномірній реалізації процесуальних можливостей розгляд справи без повідомлення сторін, обмеження можливості апеляційного та касаційного оскарження? Навряд чи. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово підкреслював, що позивачу має бути надана можливість відповісти на заперечення відповідача, що обмежується у випадку розгляду справи в спрощеному провадженні. Так само висновок ЄСПЛ про те, що виправданою відсутність публічних слухань в апеляційній або касаційній інстанції може бути за умови, що в першій інстанції такі слухання проведено, не узгоджується з передбаченим КАС правилом, що суди вищих інстанцій можуть розглядати без повідомлення сторін справи, які без повідомлення сторін розглядались у першій інстанції.

На жаль, можна констатувати те, що якість нового процесуального порядку може загрожувати збільшенням звернень українських заявників до Європейського суду.