Долаючи негаразди
Петро ПИЛИПЧУК: «У Конституції мають бути визначені стратегічні та ідеологічні пріоритети судоустрою й судочинства»
На конституційному рівні слід закріпити положення, які б унеможливили фінансування судів на рівні, нижчому від потреби. На цьому під час круглого столу «Концептуальні питання удосконалення конституційних засад правосуддя в Україні» наголосив Голова Верховного Суду Петро ПИЛИПЧУК. Він також назвав ті норми Основного Закону, вдосконалення яких матиме вирішальне значення для організації та діяльності судової влади.
«Зміни, які пропонуються, здебільшого вибіркові та спрямовані на подолання лише окремих кризових явищ у правосудді»
Обговорюючи протягом багатьох років питання, які стосуються ідеології, стратегії й тактики судової реформи, суддівська спільнота неодноразово заявляла, що реформа може бути ефективною тільки за умови внесення істотних змін до Конституції. У зв’язку із цим можу відповідально заявити, що суддями України позитивно сприйнято створення Конституційної асамблеї як дорадчого органу при Президентові, а в її складі — комісії з питань правосуддя.
Я не ставлю за мету піддавати критиці пропозиції робочої групи щодо змісту й характеру змін у Конституції, а також відповідні напрацювання комісії. Зрозуміло, що проведена робота є попередньою, вона має стати підгрунтям для розроблення остаточного проекту про внесення змін до Конституції. До того ж більшість цих пропозицій є слушними, конструктивними, спрямованими на подолання реальних проблем.
Разом з тим хотів би поділитися з вами деякими міркуваннями стосовно запропонованих змін.
Перш за все звертає на себе увагу те, що зміни, які пропонуються, не мають (думаю, поки що не мають) системного й комплексного характеру. Здебільшого вони вибіркові та спрямовані на подолання лише окремих кризових явищ у правосудді. Втім, очевидно, що лише повне та всебічне усвідомлення глибинних причин негараздів у сьогоднішньому правосудді дасть змогу розробити ефективні пропозиції, реалізація яких приведе до позитивних і невідворотних зрушень, до подолання негативних тенденцій у правосудді та до якісного вдосконалення судової системи й судочинства. Водночас ефективні новації унеможливлять реалізацію тих пропозицій, які мають деструктивний характер і не грунтуються на позитивному вітчизняному досвіді та фінансових можливостях держави, можуть призвести до подальшої руйнації судової системи або окремих її частин, погіршення функціонування судової влади, послаблення принципу її єдності, віддалення громадян від правосуддя, неадекватного збільшення витрат на утримання судів.
У Конституції мають бути визначені стратегічні й ідеологічні пріоритети судоустрою та судочинства. Якого ж характеру зміни треба внести до Конституції, щоб комплексно й позитивно вплинути на стан правосуддя в державі?
Звісно, я не можу претендувати на повноту висвітлення порушеного питання. (Врешті-решт на нього мають дати відповідь Конституційна асамблея, політики й науковці.) Проте певні міркування із цього приводу є, і я коротко зупинюся на них. Прошу мати на увазі, що це не тільки мої думки, а й багаторічні напрацювання органів суддівського самоврядування, зокрема з’їзду суддів України, суддів Верховного Суду, всього суддівського корпусу.
«Потрібно визначити як органи судової влади, так і інші органи, покликані забезпечувати діяльність судів»
Відповідно до ст.6 Конституції державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.
Неважко переконатися, що чинною Конституцією чітко визначено, які державні органи належать до законодавчої та виконавчої гілок влади. Однак в Основному Законі практично не міститься визначення, які саме органи належать до судової влади. З нашої точки зору, це стало однією з основних причин непослідовних і суперечливих кроків при розбудові судової системи та судоустрою.
Саме в Конституції потрібно визначити як органи судової влади, так і інші органи, що покликані забезпечувати діяльність судів і входять до складу судової системи. Можливо, до таких органів слід віднести суди, Вищу раду юстиції, Вищу кваліфікаційну комісію суддів, органи суддівського самоврядування, Державну судову адміністрацію, судову міліцію. Із цього випливає, що розд.VIII «Правосуддя» варто назвати «Судова влада».
Можна почути, що такі зміни в Конституції непринципові, нібито вони мають суто теоретичний характер і не зможуть практично вплинути на законодавче забезпечення судової діяльності, на стан правосуддя в державі. На нашу думку, це не так.
Вважаємо, що визначення саме в Конституції переліку органів судової влади та органів, які забезпечують діяльність судів, матиме вагоме консолідуюче значення для системної та науково обгрунтованої розбудови всього масиву законодавства, що регулює діяльність судової влади, дасть змогу під час законотворення чітко визначити стратегію й тактику судової реформи, бачити шляхи подолання негативних тенденцій у правосудді.
«Положення про вищі суди як найвищі органи спеціалізованих судів має деструктивний характер»
Правильно організована система судів та органів, що забезпечують функціонування судової влади, є однією з гарантій справедливого й ефективного правосуддя в Україні, всебічного й повного судового захисту прав і свобод громадян. Нинішня система судів загальної юрисдикції, без сумніву, потребує вдосконалення з метою реалізації засад судочинства, визначених Конституцією, міжнародних зобов’язань України щодо забезпечення права кожної особи на захист компетентним і неупередженим судом, а також з метою наближення правосуддя до громадян.
Для забезпечення права особи на розгляд справи в розумний строк, а також інших прав, гарантованих ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, доцільно побудувати таку систему загальних судів, яка повністю відповідала б потребам суспільства, була б оптимальною та не надмірно дорогою для платника податків.
Із зазначеного випливає, що саме в Конституції мали б міститися чіткі приписи щодо основних засад побудови системи судів загальної юрисдикції в державі. Такі приписи дуже загального характеру містяться в ст.125 Основного Закону, і, наскільки я розумію, пропозиції щодо внесення змін до цієї статті не пропонуються. Але, на наше переконання, саме в цій статті містяться норми, які відіграли деструктивну роль при розбудові судової системи. Частиною 2 вказаної статті передбачено, що найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд. Більше жодного слова в Конституції про роль і місце Верховного Суду не сказано.
Неважко переконатися, що чинною Конституцією особлива увага приділяється повноваженням парламенту, Президента, Кабінету Міністрів, навіть органів прокуратури, Вищої ради юстиції. Разом з тим в Основному Законі не міститься жодної вказівки стосовно призначення Верховного Суду, а також його повноважень для досягнення мети, яка випливає із цього призначення.
Зараз важко сказати, чому законодавець обійшов увагою такі принципові речі. Але саме це, на нашу думку, призвело до того, що Верховний Суд було знекровлено, його було позбавлено практично всіх повноважень, усіх інструментів, за допомогою яких він міг би забезпечувати однакове застосування законодавства всіма судами.
Вважаємо, що саме в Конституції має бути чітко зазначено, що основним призначенням Верховного Суду є забезпечення однакового застосування законодавства (як матеріального, так і процесуального) всіма судами держави. Одночасно мали б бути чітко прописані принаймні основні повноваження Верховного Суду, які дали б змогу спрямовувати правозастосовну діяльність судів у єдине русло.
Напрацювання відповідних пропозицій при внесенні змін до Конституції мало б принципове значення для посилення судової влади, зростання авторитету держави у світі, захисту прав і свобод громадян.
Судді України неодноразово висловлювали думку, що судова система в Україні має бути триланковою — місцеві суди, апеляційні й Верховний Суд як єдиний суд касаційної інстанції. Таке бачення зафіксовано в одному з рішень VIII з’їзду суддів України, який відбувся ще у 2007 році.
При цьому ми ніколи не пропонували ліквідувати вищі спеціалізовані суди, розуміючи, що на сьогоднішньому етапі розвитку суспільства зробити це неможливо і що можна знайти інші шляхи розв’язання зазначеної проблеми.
Разом з тим ми вважали, що в нинішньому вигляді конституційне положення про вищі суди як вищі органи спеціалізованих судів має деструктивний характер. Наприклад, зазначена норма не дає змоги створити спеціалізовані суди виключно на місцевому рівні. Так, ювенальні чи сімейні суди могли б діяти тільки на рівні судів першої інстанції. Але якщо ми створимо такі суди на місцевому рівні, відразу ж відповідно до Конституції треба буде створювати відповідні апеляційні та вищі суди, що не завжди потрібно, але завжди надто дорого.
Вказане положення Конституції про вищі суди й призвело до розбудови нехарактерної для унітарної держави чотириланкової судової системи й до алогічної суцільної спеціалізації всієї системи.
З нашої точки зору, надзвичайно важливо, щоб і Конституційна асамблея, і комісія з питань правосуддя чітко висловили свою думку щодо ролі й місця вищих спеціалізованих судів, напрацювали такі пропозиції, які дали б змогу кардинально усунути всі недоліки, пов’язані із цією проблемою.
«Мали б бути чітко виписані гарантії незалежності суду й суддів»
Думаю, всім відомо, що найбільш гострою проблемою сьогоднішнього правосуддя є стан незалежності судів і суддів. Протягом останніх щонайменше 10 років ми неодноразово ставали свідками системного й безпрецедентного втручання в діяльність судів і суддів. Зокрема, неправомірного використання представниками влади наданих їм повноважень для посилення залежності судових органів, тиску на суддів, утягування їх у політичну боротьбу, нав’язування неправових підходів до вирішення спорів і конфліктів. Ми були свідками спроб руйнації судової системи, політизації судів, намагання перетворити їх з органів правосуддя в знаряддя для виконання політичних та особистих замовлень, зробити придатком тієї чи іншої політичної сили, засобом задоволення політичних, корпоративних і приватних інтересів.
Значного поширення набули факти втручання в розгляд конкретних судових справ, тиску на суди з метою домогтися прийняття бажаного рішення за допомогою засобів масової інформації, мітингів, демонстрацій, концертів. Власне, засоби, що використовуються з метою впливу на суди, важко й перерахувати.
Забезпечення функціонування органів судової влади на визначених Конституцією засадах є обов’язковою умовою належного захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина, розвитку демократичного суспільства, розбудови правової держави.
Вважаємо, що до такого стану речей значною мірою призводить досить поверхове врегулювання цього питання Конституцією. Маю на увазі ст.126.
Як відомо, судова влада є найбільш слабкою та найменш захищеною з-поміж інших гілок влади. Це зумовлено правовою природою судової влади, тим, що вона має право лише вирішувати конфлікти, які виникають у державі, і не має дієвих інструментів, щоб відстоювати свою незалежність. Крім, звичайно, так би мовити імунітету від втручання, яким наділений суддя. У зв’язку із цим гарантії незалежності суду й суддів мали б бути чітко виписані в Конституції, з тим щоб знайти свій розвиток у законодавстві. Тому бажано, щоб і Конституційна асамблея, і комісія з питань правосуддя ще раз повернулися до змісту ст.126 Основного Закону й підготували такі пропозиції, які дали б змогу реально захистити суддівську незалежність.
«Є потреба надати Верховному Суду право законодавчої ініціативи»
Необхідно вдосконалити положення ч.2 ст.130 Конституції щодо повноважень органів суддівського самоврядування, способу їх формування, системи цих органів та організації їхньої діяльності. Так ми зможемо підвищити ефективність цих органів, привести їх діяльність у відповідність до європейських і світових стандартів.
На моє переконання, необхідно вдосконалити положення ч.1 ст.130 Конституції щодо фінансування судів, щоб унеможливити виділення коштів на потреби судів на рівні, нижчому за фактичні потреби на процесуальну діяльність, унеможливити фінансування в ручному режимі, передбачити реальну участь органів суддівського самоврядування в бюджетному процесі, визначити, що бюджет судової системи не може бути меншим від певних відсотків ВВП.
Вивчення й узагальнення судової практики місцевих судів, ретельний аналіз даних судової статистики нерідко сигналізують про гостру потребу внесення змін до законодавства, про наявність суперечностей у нормах права. Однак, за новою Конституцією, найвищому органу судової влади не належить право законодавчої ініціативи, яке він мав раніше.
Разом з тим Верховний Суд повинен використовувати негативну й позитивну інформацію, яка накопичується в ньому, з метою практичного впливу на вдосконалення суспільних відносин. Не маючи права законодавчої ініціативи, Верховний Суд усе ж розробляє та вносить законопроекти, але не безпосередньо, а через інших суб’єктів законодавчої ініціативи. Проте це не може забезпечити ефективну участь Верховного Суду в законотворчому процесі.
На нашу думку, на сучасному етапі створення правової держави є потреба надати Верховному Суду право законодавчої ініціативи, внісши відповідні зміни до Конституції.
Хотілося б, щоб наші пропозиції були почуті.
«Судова реформа має бути головною складовою правової реформи»
І ще одне питання, яке, можливо, виходить за межі сьогоднішнього обговорення. Переконаний, що зміни до Конституції не будуть ефективними, якщо реформа проводитиметься окремо від заходів, спрямованих на розбудову України як демократичної, соціальної та правової держави. Судова реформа має бути головною складовою правової реформи.
Завданнями правової реформи мають бути:
- судова реформа;
- удосконалення законотворчого процесу, підвищення якості законів, приведення їх у відповідність із Конституцією та міжнародними стандартами;
- системний і концептуально зважений підхід до внесення змін до законодавства, оперативне реагування законодавця на рішення Конституційного Суду;
- удосконалення законодавства, яке регулює економічне життя країни;
- створення громадянського суспільства;
- підвищення якості юридичної освіти;
- подолання правового нігілізму представників влади; повага до закону й судових рішень має стати нормою поведінки посадових осіб;
- юридична освіта населення, виховання законослухняності й поваги до закону та суду;
- реформа державних і недержавних інституцій, які забезпечують правопорядок, захист прав і свобод людини.
Думаю, що й без особливих коментарів зрозуміло, наскільки важливим для досягнення мети конституційної реформи було би здійснення заходів щодо проведення правової реформи.