«Монстри» від правосуддя

Створення нових або ліквідація старих ланок не є панацеєю від проблем вітчизняної Феміди

Сергій ШТОГУН, професор кафедри спеціальних юридичних дисциплін ННІ права НУ водного господарства та природокористування, к.ю.н., заслужений юрист України, суддя у відставці

6549

Впроваджуючи будь-яку реформу, її автори прагнуть покращити ситуацію у галузі. Не є винятком і судова реформа. Та чи можна досягнути поставлених цілей з огляду на зміну процесуального законодавства?

На чиєму боці адмінсуд?

Як указано в стратегії Ради з питань судової реформи, основне питання, що мало бути врегульоване змінами до процесуальних кодексів, — це ефективність судового процесу. Зокрема, чітке розмежування юрисдикції (адміністративної, господарської і загальної), запровадження ефективних механізмів запобігання зловживанню процесуальними правами, дотримання стадійності процесу й розумних строків розгляду, розширення та посилення ролі альтернативних способів вирішення спорів, вирішення питання групових (або «класових») позовів тощо. Це мало б сприяти зменшенню навантаження на судову систему.

Автор — учений у галузі судоустрою, який тривалий час вивчає реформування судової влади в Україні, практик із більш як 20-річним суддівським стажем — неодноразово наголошував на недосконалості процесуального законодавства, особливо адміністративного.

Зокрема, ст.2 Кодексу адміністративного судочинства закріплює, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб’єкта владних повноважень. Це завдання випливає зі ст.125 Конституції, де сказано: з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Натомість ч.5 ст.19 КАС визначає, що юрисдикція адмінсудів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, коли йому надано таке право. Це, зокрема, справи за позовами податкових та інших державних органів.

Але розгляд адмінсудами таких позовів фактично суперечить Конституції. Адже виникає запитання: чиї інтереси в цих випадках захищатиме суд — особи чи суб’єкта владних повноважень?

Чотири в одному

Викликають багато запитань правові норми, які покладають на загальні окружні суди розгляд адміністративних справ або так званих публічно-правових спорів. Тобто йдеться про функціонування загальних судів першої ланки одночасно як кримінальних, цивільних та адміністративних.

Так, до окружних адмінсудів у І пів-річчі 2017 року надійшло на розгляд 58492 справи, а до місцевих загальних — 51021 адмінсправа.

Ця проблема виникла вже на перших етапах створення системи адміністративного судочинства. Адже її організатори пішли найлегшим шляхом: скопіювали діючу систему інших спеціалізованих судів — господарських. Так, було передбачено функціонування окружних адмінсудів як місцевих у кожному обласному центрі, міжобласних апеляційних установ та Вищого адміністративного суду як касаційної інстанції.

Проте не було враховано, що, на відміну від господарського судочинства, в адміністративному суб’єктом звернення по захист порушених прав та інтересів є не тільки юридична, а й фізична особа. На практиці це виглядало так, що жителю села для оскарження рішень, дії чи бездіяльності сільського голови необхідно було звертатися до адмінсуду, розташованого за 100—150 км в обласному центрі.

Виходило, що новостворена система погіршувала територіальний доступ до правосуддя. Усвідомивши це, реформатори знову пішли шляхом найменшого опору: тимчасово переклали функції адмінсудів на місцеві загальні. Зокрема, в частині оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб.

Та, як відомо, одним із головних завдань нової системи було саме розвантаження місцевих загальних судів і звуження категорії справ, які вони розглядають. Адже суддя місцевого загального суду розглядає одночасно кримінальні провадження, справи про адміністративні правопорушення, трудові й цивільно-правові спори і на додачу — адміністративні позови. Про яку високу якість роботи можна говорити?

В новій редакції КАС його автори намагаються частково розв’язати цю проблему. Вони поклали оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб на окружні адмінсуди (ч.2 ст.20 КАС). Але тут жодних новел немає. Такий стан речей повертає нас у недалеке минуле. І сьогодні, аби оскаржити рішення, дії чи бездіяльність органу місцевого самоврядування або його посадової особи, громадянину знову доведеться їхати в обласний центр.

У такий спосіб законодавець хотів зменшити кількість справ, які розглядатимуть місцеві загальні суди. Однак проблема полягає не стільки в чисельності справ, скільки в детальному вивченні 4-х процесів, що, як правило, тягне за собою суттєві порушення норм процесуального права.

Тож для чого було створювати додаткову автономну систему, якщо адміністративні справи залишаються підсудними місцевим загальним судам?

Монополізація підсудності

На відміну від інших видів юрисдикції, визначення підсудності справ у адміністративному судочинстві є таким складним і заплутаним, що потребує постійного наукового і практичного аналізу.

Ця проблема породжує не тільки тяганину для сторін, а й небажані наслідки для самих суддів.

Після детального ознайомлення зі стст.20—27 нової редакції КАС складається враження, що правила предметної, територіальної, інстанційної та виключної підсудності адмінсправ детально викладені. Проте феномен криється в тому, що судами першої інстанції можуть бути не лише місцеві, але й апеляційні та Верховний суди.

Стосовно ВС це закріплено у п.4 ст.22 КАС. Відповідно до ст.23 кодексу Велика палата ВС перетворюється на апеляційну інстанцію для даної категорії справ. Але, враховуючи класичну європейську модель (перша інстанція — апеляційна — касаційна), виникає закономірне запитання: де ж касаційна ланка для цих справ? Більше того, аналогічна проблема може виникнути у справах, що розглядаються апеляційними судами у першій інстанції.

Сам механізм створення ВП ВС теоретично викликає сумнів у об’єктивності винесених нею рішень. Адже судді цієї палати обираються зборами суддів касаційних судів. На практиці це виглядатиме так: 3 роки ти скасовуєш мої рішення, потім 3 роки я — твої. Тобто під час призначення судді ВП ВС залежні від колег, рішення яких переглядатимуть. Якщо врахувати, що ці судді можуть балотуватися на ще один трирічний термін, це створює абсурдну ситуацію і водночас — підстави для критики рішень ВС з боку міжнародних судових установ.

Такої заплутаної підсудності немає в жодному іншому виді судочинства. Якщо, наприклад, у кримінальному судочинстві законодавець іде шляхом передання справ у першій інстанції від вищих до місцевих судів, то в адміністративному судочинстві бачимо протилежне.

Адже при виробленні правил інстанційної підсудності має бути дотримано принцип, за яким одній ланці має відповідати одна інстанція. Проте в Україні спостерігаємо монополізацію однією ланкою підсудності адміністративних справ.

Викрививши класичну триступеневу європейську модель, автори нової редакції КАС не тільки уможливили концентрацію розгляду актуальних адмінсправ, а й проголосили ВС «судом першої та останньої інстанції». Із цього приводу в науково-практичному коментарі до Конституції наголошується на неприпустимості «процесуального сумісництва», оскільки статус учасника судочинства повинен бути єдиним.

Посилання прихильників такого визначення підсудності на те, що апеляційний та касаційний розгляди можуть не проводитися у випадках, установлених законом, не відповідає ситуації. Винятком відповідно до Конституції може бути, наприклад, рішення суду присяжних тощо.

Стаття 55 Основного Закону гарантує право на судовий захист, яке не може бути обмежене навіть в умовах надзвичайного стану (ч.2 ст.64).

Перебудова — не самоціль

Підписавши угоду про асоціацію з ЄС, Україна взяла на себе зобов’язання адаптувати своє законодавство до європейських стандартів, у тому числі законодавство про судоустрій, судочинство та статус суддів. І насамперед це стосується дотримання вимог Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, зокрема ст.6 у частині незалежності та безсторонності суду.

Звичайно, судова реформа — це не лише перебудова системи. Та створення нових ланок або ліквідація старих не є панацеєю від проблем в організації та функціонуванні судової влади в Україні.

Напевне, було б доцільно надати ВС право бути повноцінною та єдиною касаційною інстанцією. Тобто реально стати найвищим процесуальним органом, а не «монстром» від правосуддя.

Враховуючи, що нині місцевими адмінсудами є одночасно міжгалузеві загальні та окружні адміністративні суди, було б логічно створити окрему спеціалізовану систему. Так, на базі окружних адмінсудів у кожному обласному центрі слід заснувати апеляційні ланки. А місцевими повинні стати новостворені міжрайонні суди, юрисдикція яких поширюватиметься на 3 суміжні райони.

Косметичні заходи нічого не дадуть: необхідно створити чітку і зрозумілу систему адмінсудів, а не перекладати проблеми на місцеві загальні суди. Адже у них геть інше призначення…