РНБО не указ
Жодна норма Конституції не містить указівок, що будь-яке повноваження Президента, особливо у сфері, де він здійснює керівництво, може реалізовуватися ним примусово. Такий висновок зробив Пленум ВАСУ в постанові №6, текст якої друкує «Закон і Бізнес».
Пленум Вищого адміністративного суду України
Постанова
13 березня 2017 року м.Київ №6
Про правовий висновок щодо дискреції Президента України при виданні указів, якими вводяться в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України
Заслухавши доповідь заступника голови, секретаря пленуму Вищого адміністративного суду України М.Смоковича про правовий висновок щодо дискреції Президента України при виданні указів, якими вводяться в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України, пленум Вищого адміністративного суду України
ПОСТАНОВЛЯЄ:
1. Доповідь заступника голови, секретаря пленуму Вищого адміністративного суду України М.Смоковича взяти до відома.
2. Правовий висновок щодо дискреції Президента України при виданні указів, якими вводяться в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України (додається), довести до відома суддів адміністративних судів.
Головуючий О.НЕЧИТАЙЛО
Секретар пленуму М.СМОКОВИЧ
Правовий висновок щодо дискреції Президента України при виданні указів, якими вводяться в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України
Під час розгляду питання щодо дискреції Президента при виданні указів, якими вводяться в дію рішення Ради національної безпеки і оборони потрібно виходити з такого.
1. Відповідно до п.1 ч.1 ст.106 Конституції Президент забезпечує державну незалежність і національну безпеку держави. Відповідне положення було предметом розгляду Конституційного Суду, який у своєму рішенні від 25.02.2009 №5-рп/2009 вказав, що лише Президент наділений конституційними повноваженнями здійснювати керівництво у сферах національної безпеки і оборони (абз.6 п.2.1 мотивувальної частини рішення).
2. Згідно з ст.107 Конституції РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові.
На думку В.Федоренка «РНБО є допоміжним органом при Президентові зі спеціальною компетенцією, діяльність якого дозволяє главі держави повно та ефективно забезпечувати правовий режим національної безпеки і оборони». Як зазначають автори коментаря Конституції, конституційна вказівка на те, що РНБО є органом при Президентові, «дає підстави для висновку про належність РНБО до допоміжних органів при главі держави, а також про те, що цей орган не є самостійним органом державної влади» . Не будучи самостійним органом влади, РНБО не може приймати загальнообов’язкові рішення чи рішення, які зобов’язують будь-якого суб’єкта (у тому числі Президента).
3. Дорадчий характер РНБО засвідчується:
1) складом РНБО, який очолює Президент (п.18 ч.1 ст.106 Конституції) та до якого входять за посадою Прем’єр-міністр, міністр оборони, Голова Служби безпеки, міністр внутрішніх справ, міністр закордонних справ;
2) характером повноважень РНБО, встановлених ч.2 ст.107 Конституції та конкретизованих законами «Про Раду національної безпеки і оборони України», «Про основи національної безпеки України» та іншими законами.
Повноваження РНБО мають координаційний і контрольний характер; вони обмежуються стратегічним плануванням та розробкою програм, унесенням відповідних пропозицій Президентові, що стосуються сфери повноважень Президента з питань безпеки і оборони, координацією органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері захисту національних інтересів України тощо.
4. Рішення РНБО не виконуються безпосередньо жодним суб’єктом; такі рішення вводяться в дію указами Президента, який надає їм загальної обов’язковості своїми конституційними повноваженнями у відповідній сфері. Видання указів Президента, які є обов’язковими до виконання на території України, — власна компетенція Президента (ч.3 ст.106 Конституції). Указом Президента реалізується власний розсуд Президента в межах Конституції та законів. Таким чином, видаючи указ, Президент користується власною дискрецією, яка не є необмеженою: укази Президента є підзаконними актами.
Здійснення Президентом керівництва у сфері національної безпеки і оборони (цитоване раніше рішення Конституційного Суду від 25.02.2009 №5-рп/2009) означає, що ніхто інший не може зобов’язати Президента прийняти те чи інше рішення, видати той чи інший указ. Жодна норма Конституції не містить вказівок, що будь-яке повноваження Президента, особливо у сфері, де Президент здійснює керівництво, може реалізовуватися ним примусово (імперативно), а не дискреційно.
5. Водночас варто мати на увазі специфіку указів Президента, виданих у межах повноважень, визначених п.18 ч.1 ст.106 Конституції (тобто пов’язаних з очолюванням Президентом РНБО). Частина 4 ст.106 Конституції передбачає скріплення таких указів Президента підписами Прем’єр-міністра та міністра, відповідального за акт (тобто за зміст акта) та його виконання.
Як зазначають автори коментаря Конституції, скріплення указу Президента підписами Прем’єр-міністра та відповідного міністра (контрасигнація) означає, що «без підпису зазначених посадових осіб акт глави держави не може набрати чинності». На думку провідних вітчизняних конституціоналістів, «скріплюючи своїм підписом президентський акт, Прем’єр-міністр та відповідний міністр перебирають на себе всю повноту відповідальності за його конституційність, обґрунтованість і результативність». Останнє не означає, що така відповідальність знімається з Президента. Проте спільна відповідальність зазначених посадових осіб разом із главою держави особливо природна, якщо взяти до уваги, що ці посадові особи (зокрема міністр оборони, міністр закордонних справ, міністр внутрішніх справ) є членами РНБО і беруть участь у виробленні спільних рішень цим колегіальним органом. На думку В.Федоренка, «інститут контрасигнування вважають механізмом конституційного обмеження владних повноважень глави держави або ж колективної відповідальності за реалізацію правового акта глави держави».
Таким чином, указ Президента, яким вводиться в дію рішення РНБО — допоміжного органу при Президентові, видається Президентом не примусово, а в межах власної дискреції. Водночас зміст такого указу є спільною відповідальністю Президента, Прем’єр-міністра та міністра, відповідального за виконання такого указу.
Начальник відділу узагальнення судової практики В.КОТВИЦЬКИЙ