Перегини на місцях
Які чинники унеможливлюють звільнення особи на підставі закону «Про очищення влади»?
Недостовірність відомостей щодо майна в декларації не є самостійною підставою для звільнення.
Застосування формальних підстав, передбачених законом «Про очищення влади», для звільнення державного службовця з посади, можуть призвести до неправомірних дій. Узагальнення щодо вирішення цього питання зробив Львівський апеляційний адміністративний суд, проаналізувавши власні постанови та матеріали узагальнення практики судів округу.
Нова категорія справ
Відповідно до ст.1 закону «Про очищення влади» від 16.09.2014 №1682-VII люстрація — це встановлена цим актом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам перебувати на службі (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Застосування норм цього закону призвело до появи в адміністративному судочинстві нової категорії справ, за якою спори виникали між органами перевірки та посадовими або службовими особами. Як правило, вимоги про визнання протиправним і скасування висновку заявлялися позивачами разом з вимогами про визнання протиправним і скасування наказу про звільнення з роботи, поновлення на ній та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Під час розгляду цієї категорії справ суди першої інстанції доходили різних висновків. Зокрема, були випадки, коли суди вважали, що результати перевірки, якою встановлено невідповідність відомостей щодо наявності майна, вказаного в декларації, та за наслідками якої складено відповідний висновок, є безумовною підставою для звільнення.
Помилка в декларації
Як приклад можна навести справу №819/1406/15 за позовом Г.Я.Г. проти Зборівської районної державної адміністрації, Козівської об’єднаної державної податкової інспекції головного управління Державної фіскальної служби в Тернопільській області. Позивач просив визнати протиправним і скасувати висновок про результати перевірки та розпорядження, яким його звільнено з роботи, поновити його на посаді головного спеціаліста відділу у справах сім’ї, молоді та спорту Зборівської районної державної адміністрації. На обґрунтування своїх позовних вимог зазначав, що допустив технічну помилку при заповненні декларації за 2014 рік.
Судом першої інстанції відмовлено в задоволенні позову з тих підстав, що недостовірність відомостей щодо наявності майна є самостійним критерієм для застосування заборони, передбаченої ч.3 ст.1 закону №1682-VII. Оскільки це не заперечується позивачем, правомірним є висновок про результати перевірки, а відповідно, і звільнення його з роботи.
Однак суд апеляційної інстанції вказане рішення скасував, зазначивши, що недостовірність відомостей, які можуть бути підставою для звільнення особи та застосування до неї відповідних заборон, повинна встановлюватись у сукупності з невідповідністю вартості майна, яке належить особі.
Також мали місце випадки, коли позивачі, не оскаржуючи висновку про результати перевірки, заявляли вимоги про визнання протиправним і скасування наказу про звільнення з роботи, поновлення на ній та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Так, у справі №803/3639/15 за позовом М.Л.В. проти управління Пенсійного фонду в м.Ковелі та Ковельському районі Волинської області щодо визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу (третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача — Ковельська ОДПІ ГУ ДФС у Волинській області).
На обґрунтування позовних вимог М.Л.В. посилалася на протиправність висновку про результати перевірки, складеного Ковельською ОДПІ ГУ ДФС у Волинській області.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що інформація про недостовірність відомостей про майно в декларації не може бути підставою для застосування відповідних заборон, визначених законом №1682-VII, оскільки має бути враховано, що майно набуте саме за час перебування на посадах, визначених пп.1—10 ч.1 ст.2 вказаного закону, і що його вартість не відповідає доходам, отриманим із законних джерел.
Апеляційна інстанція погодилася з таким висновком та залишила без змін рішення першої інстанції.
Нема реєстрації — нема майна
Установлено, що органи фіскальної служби під час здійснення перевірок відомостей про майно не завжди враховували певні особливості, передбачені законодавством, щодо набуття майна у власність. Зокрема, згідно з стст.791, 125 Земельного кодексу право власності на земельну ділянку виникає з моменту його державної реєстрації.
Як приклад можна навести справу №803/2033/15 за позовом К.А.В. проти Ковельської ОДПІ ГУ ДФС у Волинській області, Волинської митниці. Позивач просив визнати протиправним і скасувати висновок про результати перевірки та наказ, згідно з яким його звільнено з роботи, поновити його на посаді та стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу. Вимоги обґрунтовував, зокрема, посиланням на те, що земельна ділянка, на якій розміщений задекларований ним будинок, не належить йому на праві власності, а відповідно, в нього не було обов’язку вносити дані про неї в декларацію, що, на його думку, свідчить про помилковість висновку про результати перевірки.
Суд першої інстанції в задоволенні позову відмовив, посилаючись на правомірність висновків Ковельської ОДПІ ГУ ДФС у Волинській області, зроблених за результатами перевірки.
Суд апеляційної інстанції скасував це рішення та прийняв нове. Він зазначив, що згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно земельна ділянка за позивачем не зареєстрована, а отже, право власності на неї в останнього не виникло, а відповідно, не було обов’язку вносити дані про неї до декларації.
Вилучення відомостей з реєстру
Також траплялися випадки, коли позивачі, крім зазначених вище вимог, просили зобов’язати Міністерство юстиції вилучити відомості про них з єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення закону №1682-VII.
Наприклад, у справі №813/1027/15 Я.В.І. позивався з Міністерством внутрішніх справ, ГУ МВС у Львівській області, управлінням Державної автомобільної інспекції ГУ МВС у Львівській області, Міністерством юстиції. Просив визнати протиправним і скасувати наказ, яким його звільнено, поновити його на роботі, стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу, зобов’язати Мін’юст вилучити відомості з реєстру.
Постановою суду першої інстанції від 1.02.2016 позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано наказ, яким позивача звільнено з роботи, поновлено його на посаді, стягнуто середній заробіток за час вимушеного прогулу. У задоволенні решти вимог відмовлено.
Не задовольнивши вимог про зобов’язання Міністерства юстиції вилучити відомості про позивача з реєстру, суд першої інстанції зазначив, що це свідчило б про втручання в дискреційні повноваження Мін’юсту, адже вилучення відомостей про осіб з реєстру здійснюється згідно з вимогами положення про реєстр, затвердженого наказом МЮ від 16.10.2014 №1704/5. Цим актом передбачено підстави для вилучення з реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, зокрема надходження відповідного судового рішення.
Разом з тим деякі суди притримувались іншої позиції, згідно з якою задоволення вимоги позивача про поновлення на роботі у зв’язку з помилковим застосуванням до нього заборони, визначеної законом №1682-VII, є також підставою для одночасного задоволення вимоги про зобов’язання Мін’юсту вилучити відомості про нього з реєстру.
Як приклад можна навести справу №813/6010/15 за позовом Ш.В.В. до Міністерства юстиції, Державної фіскальної служби, Івано-Франківської митниці про скасування висновку, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та зобов’язання вчинити дії. Позивач просив скасувати висновок міністерства щодо необхідності застосування заборони, передбаченої ч.3 ст.1 закону №1682-VII, поновити його на роботі, стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу, зобов’язати Мін’юст вилучити відомості про нього з реєстру.
Постановою суду першої інстанції позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ про звільнення позивача, поновлено його на роботі, стягнуто на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, зобов’язано Мін’юст вилучити відомості про позивача з реєстру. Суд апеляційної інстанції повністю погодився з таким висновком.
Право на оскарження
Установлено, що аналіз норм закону №1682-VII дає підстави для висновку, що критеріями очищення влади (люстрації) є певні факти, встановлення яких віднесено до компетенції відповідних органів, а саме:
- зайняття особою визначених посад;
- ухвалення рішень;
- учинення дій та допущення бездіяльності;
- закінчення вищих навчальних закладів КДБ СРСР (крім технічних спеціальностей);
- подання недостовірних відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у поданих за попередній рік деклараціях про майно,
- доходи, витрати й зобов’язання фінансового характеру та/або невідповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у деклараціях, набутого (набутих) за час перебування на визначених посадах, доходам, отриманим із законних джерел.
Висновок про результати перевірки є носієм доказової інформації про виявлені органом контролю порушення вимог законодавства та документом, на підставі якого приймається відповідне рішення суб’єктом владних повноважень. Оскарження такого висновку є правом, а не обов’язком особи, якої він стосується. Тому висновок може бути як предметом самостійного оскарження під час розгляду справи про визнання його протиправним, так і предметом оскарження у справі про визнання протиправним звільнення з публічної служби.
У випадку самостійного оскарження висновку про результати перевірки та набрання таким рішенням законної сили під час розгляду справи про звільнення з публічної служби судам необхідно враховувати правила ст.72 Кодексу адміністративного судочинства, якою визначені підстави для звільнення від доказування. Учасники адміністративного процесу не зобов’язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в ній брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.
Вживання в ч.8 ст.3 закону №1682-VII єднального й розділового сполучника «та/або» дозволяє дійти висновку, що заборона, передбачена ч.3 ст.1 цього акта, застосовується до осіб за наявності одного з двох критеріїв.
Необхідно враховувати, що підставами для звільнення особи за першим критерієм є недостовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у поданій за попередній рік декларації про майно, доходи, витрати й зобов’язання фінансового характеру та невідповідність вартості майна, вказаного в декларації, набутого за час перебування на посадах, визначених пп.1—10 ч.1 ст.2 цього закону, доходам, отриманим із законних джерел.
Отже, недостовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав), указаних у декларації, не є самостійною підставою для застосування заборони, передбаченої ч.3 ст.1 цього закону. Ця обставина обов’язково повинна бути поєднана з висновком про невідповідність вартості майна (майнових прав) доходам, отриманим із законних джерел.
Достатньою підставою для звільнення за другим критерієм є невідповідність вартості майна (майнових прав), вказаного в декларації, набутого за час перебування на посадах, визначених пп.1—10 ч.1 ст.2 цього закону, доходам, отриманим із законних джерел. Тобто саме собою неповне декларування майна не може бути підставою для застосування закону №1682-VII у частині звільнення особи з посади в разі, якщо це майно було набуте на законних підставах та за рахунок коштів, отриманих із законних джерел.
Підставою для вилучення з реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену чч.3 або 4 ст.1 закону №1682-VII, є надходження до держателя від органу, який проводив передбачену цим актом перевірку, обґрунтованого рішення про скасування результатів перевірки відповідного судового рішення, а також інші випадки, визначені законом. Отже, задоволення вимоги про зобов’язання Мін’юсту вилучити відомості з реєстру одночасно з вимогами про визнання протиправним висновку про результати перевірки та/або визнання протиправним звільнення з роботи, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу є передчасним. Адже таке вилучення повинне здійснюватися самим міністерством за наявності для того відповідних підстав.
Неконституційність норм
У справах досліджуваної категорії позивачі оскаржують висновки про результати перевірок та/або накази про звільнення. При цьому питання про неконституційність певних норм закону №1682-VII не порушується. Отже, рішення за результатами розгляду Конституційним Судом відповідних подань не матимуть преюдиціального значення для справ цієї категорії (16.04.15 КС розпочав розгляд справи за двома поданнями ВС та поданням 47 народних депутатів щодо конституційності окремих положень закону №1682-VII, дотепер рішення у справі не ухвалене. — Прим. ред.).
Крім цього, згідно з вимогами ч.2 ст.152 Конституції закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення КС такого рішення, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. Тобто в разі визнання КС неконституційними певних норм закону №1682-VII такий висновок матиме правове значення лише для правовідносин, які виникнуть у майбутньому.