Гуртожитки й приватизація: реалізація житлових прав
Адмінсуди не розглядають справ про встановлення факту проживання в «спільній будівлі» чи виселення з неї
Вищий адміністративний суд проаналізував практику вирішення справ, пов’язаних із застосуванням закону «Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків».
Нові категорії спорів
До ВАС надійшло звернення Генеральної прокуратури стосовно здійснення узагальнення практики застосування адміністративними судами положень закону «Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків» від 4.09.2008 №500-VI.
Підставою цього звернення були доручення Президента №1-1/1405 від 30.05.2012, дане з метою забезпечення конституційних прав на житло громадян, які проживають у гуртожитках, та виявлені Генпрокуратурою випадки неоднакового застосування адмінсудами цього закону під час розгляду та вирішення справ.
Цей акт покликаний забезпечити реалізацію конституційного права на житло мешканців гуртожитків. Змінами, внесеними до нього законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення правового регулювання забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків» від 8.09.2011 №3716-VI, уточнено порядок передання гуртожитків у комунальну власність з метою наступної приватизації житлових приміщень законними мешканцями гуртожитків.
Як зазначили учасники слухань, проведених Комітетом Верховної Ради з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики 25.04.2012, під дію закону «Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків» підпадають близько 4 тис. гуртожитків, в яких проживає майже півмільйона громадян. Але цей закон повною мірою не виконується, про що свідчить значна кількість звернень і скарг мешканців гуртожитків до комітету про порушення їхніх житлових прав.
У зв’язку з прийняттям згаданого закону виникли нові категорії публічно-правових спорів між особами, які мають право на приватизацію житла в гуртожитках, та органами, уповноваженими приймати такі рішення. Як свідчить аналіз, кількість таких справ є незначною, однак їх малочисельність порівняно з іншими категоріями адмінсправ не применшує їх актуальності.
Для адмінсудів новими є справи, пов’язані із застосуванням положень закону. Вони характеризуються широким спектром відносин, у яких виникають спори. Поки що не можна стверджувати, що практика з розгляду цих справ є напрацьованою. Аналіз навіть незначної частини рішень, ухвалених судами першої та апеляційної інстанцій, виявив низку недоліків у застосуванні цього закону.
Тонка «юрисдикційна межа»
Серед справ, пов’язаних із застосуванням закону «Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків», можна виділити такі категорії:
• справи щодо оскарження дій органів місцевого самоврядування з приводу відмови в наданні дозволу на надання кімнат у гуртожитках у власність їх мешканцям шляхом приватизації;
• справи про оскарження рішень органів місцевого самоврядування про визначення порядку використання гуртожитку, який не передбачає його подальшої приватизації;
• справи про оскарження рішень органів приватизації щодо включення вартості гуртожитку до складу цілісного майнового комплексу підприємства, що підлягає приватизації.
У практиці адмінсудів не виникає ускладнень під час вирішення питання про юрисдикцію цієї категорії справ. Водночас, як зауважує Генпрокуратура, аналогічні справи суди розглядають у порядку цивільного судочинства.
Справи про оскарження рішень і дій органів місцевого самоврядування з приводу вирішення питання про надання дозволу на передання мешканцям гуртожитків житла у власність шляхом приватизації, про оскарження визначення іншого порядку використання гуртожитків є справами адмін’юрисдикції.
Це випливає з положень ч.2 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства, відповідно до якої на спори фізичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його правових актів індивідуальної дії чи дій поширюється юрисдикція адмінсудів.
Ключовим для розуміння поняття «суб’єкт владних повноважень» та формування адмінсудами практики став лист Верховного Суду «Щодо застосування господарськими судами України положень процесуального законодавства стосовно розмежування компетенції між спеціалізованими адміністративними і господарськими судами» від 26.12.2005 №3.2.-2005, в якому ВС зазначив, що необхідною та єдиною ознакою суб’єкта владних повноважень є здійснення ним владних управлінських функцій, при цьому останні повинні здійснюватись суб’єктом саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Законом «Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків» прийняття рішень, спрямованих на забезпечення реалізації права осіб, що проживають у гуртожитках, на житло шляхом приватизації віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування. Суб’єкт владних повноважень може ставати учасником цих правовідносин виключно як носій владних повноважень, завдяки яким він забезпечує можливість мешканцям гуртожитків реалізувати своє право на житло.
Із виселенням — не до адмінсуду
У практиці адмінсудів є поодинокі випадки відмови у відкритті провадження у справах про оскарження рішень органів приватизації щодо включення гуртожитку до складу цілісного майнового комплексу підприємства, що підлягає приватизації. Як приклад можна навести справу за позовом мешканців гуртожитку до Фонду державного майна, ВАТ «Монтажно-технологічне управління «Союз», Харківської міської ради, за участю третьої особи — комунального підприємства «Харківське міське бюро технічної інвентаризації» про зобов’язання вчинити дії, а саме:
1) визнати протиправною приватизацію 1/2 частини гуртожитку ВАТ «Монтажно-технологічне управління «Союз»;
2) визнати протиправним наказ Фонду державного майна України про приватизацію 1/2 частини гуртожитку;
3) виключити зі статутного фонду ВАТ «Монтажно-технологічне управління «Союз» 1/2 частину гуртожитку;
4) вилучити 1/2 частину гуртожитку з цілісного майнового комплексу ВАТ «Монтажно-технологічне управління «Союз»;
5) зобов’язати Фонд держмайна включити 1/2 частину гуртожитку в Єдиний реєстр об’єктів державної власності як майно, що не увійшло до статутних капіталів господарських товариств, створених у процесі приватизації, корпоратизації;
6) зобов’язати КП «Харківське міське бюро технічної інвентаризації» ліквідувати реєстраційне посвідчення на об’єкти нерухомого майна, які належать юридичним особам;
7) зобов’язати ВАТ «Монтажно-технологічне управління «Союз» повернути безпідставно набуте майно 1/2 частини гуртожитку;
8) зобов’язати Харківську міську раду виконати вимоги ч.2 ст.17, стст.13, 14, 18, 19 закону «Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків» та відповідно надати мешканцям гуртожитку дозвіл на приватизацію займаного ними житла.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м.Києва від 29.03.2011 у відкритті провадження в частині позовних вимог, а саме №№3, 4, 5, 7, 8 відмовлено.
Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2012 ухвалу суду першої інстанції скасовано в частині відмови у відкритті провадження щодо вимог про зобов’язання Фонду держмайна включити 1/2 частину гуртожитку в Єдиний реєстр об’єктів державної власності як майно, що не увійшло до статутних капіталів господарських товариств, створених у процесі приватизації, корпоратизації (вимога №5), та про зобов’язання Харківської міської ради виконати вимоги ч.2 ст.17, стст.13, 14, 18, 19 закону та відповідно надати мешканцям гуртожитку дозвіл на приватизацію займаного ними житла (вимога №8).
Вирішуючи цю справу, Київський апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що ведення Єдиного реєстру об’єктів державної власності є повноваженням фонду на виконання владних управлінських функцій, а тому позовні вимоги про зобов’язання фонду включити 1/2 частину гуртожитку в Єдиний реєстр об’єктів державної власності як майно, що не увійшло до статутних капіталів господарських товариств, створених у процесі приватизації, корпоратизації, є такими, що підлягають розгляду в порядку адмінсудочинства.
Так само вимога позивачів про зобов’язання Харківської міської ради виконати припис ч.2 ст.17, стст.13, 14, 18, 19 закону «Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків» підлягає розгляду судом за правилами КАС, оскільки органи місцевого самоврядування в житловій сфері щодо приватизації громадянами житла в гуртожитках виконують владні управлінські функції.
Натомість справи про визнання права на приватизацію житла у гуртожитку, про встановлення факту проживання в гуртожитку, виселення з гуртожитку, виключення гуртожитку зі статутного фонду підприємства адмінсудами не розглядаються. У разі заявлення таких позовів до адміністративного суду ухвалюються рішення про відмову у відкритті провадження або про закриття провадження в адмінсправі.
Установити статус прокурора
Позивачами в згаданій категорії справ переважно є громадяни, які мешкають у гуртожитках. Поодинокими є випадки звернення до суду прокурора. Відповідачем виступає орган місцевого самоврядування.
Водночас судова практика знає випадки звернення з вимогами про визнання дій протиправними та зобов’язання надати дозвіл на приватизацію кімнати, адресованими місцевим державним адміністраціям (справи №№2а-2374/11, 2а-2626/11, 2а-2674/11, що перебували на розгляді Дарницького районного суду м.Києва).
У такому разі судам необхідно визначити належного відповідача та відповідно до ст.52 КАС здійснити його заміну або згідно зі ст.22 цього кодексу передати справу до іншого адмінсуду.
З урахуванням суб’єктного складу сторін у цій категорії справ судам необхідно визначати і їх предметну підсудність.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.18 КАС справи за позовами фізичних осіб до органу місцевого самоврядування предметно підсудні місцевим загальним судам як адмінсудам.
Визначаючи предметну підсудність справ за позовами прокурора до органу місцевого самоврядування, необхідно враховувати, що названа норма містить застереження та виключає з предметної підсудності місцевих загальних як адміністративних судів справи, в яких однією зі сторін є орган чи посадова особа органу місцевого самоврядування, які підсудні окружним адміністративним судам.
Відповідно до ч.2 ст.18 КАС окружним адмінсудам підсудні адмінсправи, в яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, крім випадків, передбачених цим кодексом, та крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адмінсудам.
Ця норма визначає предметну підсудність адмінсправ також за суб’єктним критерієм. Виняток становлять:
• справи, щодо яких КАС встановлено іншу підсудність;
• справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності названих органів та їх посадових осіб у справах про адміністративні проступки;
• справи, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.
Із системного аналізу п.1 чч.1, 2 ст.18 КАС вбачається, що з урахуванням суб’єктного критерію місцевим загальним як адмінсудам підсудні справи, в яких однією зі сторін є орган чи посадова особа органу місцевого самоврядування. Однак, коли іншою стороною у справі є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, то така справа підсудна окружному адмінсуду.
Виключення, яке містить ч.2 ст.18 КАС щодо непідсудності окружним адмінсудам справ, які підсудні місцевим загальним судам як адмінсудам, стосується справ, віднесених до підсудності місцевих загальних судів за предметним критерієм. Тобто справ, визначених пп.2—5 ч.1 ст.18 КАС. Такий висновок випливає з того, що цим положенням ч.2 ст.18 КАС доповнено законом «Про внесення змін до статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України щодо предметної підсудності адміністративних справ місцевим загальним судам як адміністративним судам» одночасно з доповненням ч.1 цієї статті пунктом 3.
А тому для визначення предметної підсудності справ за позовами прокурора важливо встановити статус прокурора у справі — позивач чи представник.
У разі коли прокурор є позивачем у справі, то такі справи відповідно до ч.2 ст.18 КАС підсудні окружним адмінсудам, оскільки позивачем є посадова особа органу державної влади.
У разі коли прокурор звернувся до суду як представник, то предметну підсудність таких справ необхідно визначати з урахуванням статусу особи, яку він представляє.
У судовій практиці є випадки розгляду позовних вимог прокурора і місцевими загальними як адмінсудами, і окружними адмінсудами.
Наприклад, прокурор м.Енергодара Запорізької області звернувся з позовом до Виконавчого комітету Енергодарської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Енергодарської міської ради, яким кімнатам гуртожитку надано різний статус. Енергодарським міським судом Запорізької області позов задоволено.
Конотопський міжрайонний прокурор звернувся до Сумського окружного адмінсуду з позовом до Виконавчого комітету Конотопської міської ради про визнання протиправним рішення виконкому про надання дозволу на приватизацію від імені малолітніх дітей кімнати, що є місцем загального користування.
У цій справі позовні вимоги задоволено частково.