Дали собі Раду

Деякі норми нового закону можуть перетворити Вищу раду правосуддя з колегіального органу врядування на каральний інститут

Проект закону «Про Вищу раду правосуддя», схвалений Радою з питань судової реформи, днями має бути представлений у парламенті. З огляду на те що документ планується прийняти в пожежному порядку, тобто до 30 вересня, навряд чи в будівлі під куполом він зазнає суттєвих змін порівняно із зареєстрованим. Однак, очевидно, деякі його положення будуть предметом дискусії ще тривалий час.

Стаж — не завжди досвід

Нібито обговорювати окремі положення проекту вже немає сенсу. Адже останню чистку перед направленням до суб’єкта законодавчої ініціативи — Президента документ пройшов на засіданні Ради з питань судової реформи, яке проходило на вул. Банковій, 6 вересня. Та насправді доцільність як урахованих, так і неврахованих позицій правників, висловлених під час розроблення документа, вже незабаром буде перевірятися на практиці. Й не виключено, що закон потребуватиме доопрацювання.

Зокрема, дискусійною залишається норма, що встановлює вимогу до кандидатів у члени ВРП мати 10 років суддівського стажу. Проти неї передусім виступали громадські активісти, наголошуючи, що суддівський корпус повинен суттєво оновитись і нові законники, які в переважній більшості не матимуть потрібного досвіду, просто не будуть представлені в Раді. Зрештою розробники проекту зійшлися на тому, що норму в тілі акта залишать, але набрання нею чинності буде відкладене на кілька років.

Опоненти такої позиції трималися до останнього. Вже безпосередньо перед затвердженням проекту в РСР голова Вищої ради юстиції Ігор Бенедисюк наполягав, що до нового органу повинні входити не просто юристи з 15-річним стажем, а досвідчені судді. Він звернув увагу, що вимога про наявність 10-річного суддівського досвіду, а не 15-річного, як нині передбачено для членів ВРЮ — володарів мантій, стала результатом компромісу. «Зараз цей компроміс переріс, вибачте, не в компроміс, а в якесь угодовство», — обурився І.Бенедисюк.

Таку позицію підтримує і суддя Верховного Суду Олександр Волков. Він підкреслив, що 10 років — «це не стаж, а досвід і мудрість». Крім того, володар мантії зауважив: «ВРП оцінює судове рішення, незважаючи на те, що ми хочемо, що говоримо». А оцінити його може тільки досвідчений суддя. І досвід тут має ключове значення.

Голова Ради суддів Валентина Сімоненко також уважає доцільною вимогу про 10-річний суддівський стаж. Водночас вона звернула увагу на те, що є можливість обрання до ВРП законників з меншим стажем на конференціях адвокатів чи науковців. Крім того, функції ВРП стосуються не тільки формування суддівського корпусу, вона має й інші завдання, серед яких: організаційна робота, питання бюджету тощо. І член Ради має бути досвідченим у цих питаннях, приймати рішення свідомо.

Під час дискусії навіть пролунала оригінальна ідея: для 10 членів ВРП, яких призначає з’їзд суддів, установити квоти по 5 членів для суддів з 10-річним стажем і для нових, призначених уже після набрання чинності законом «Про судоустрій і статус суддів». Мовляв, таким чином можна забезпечити представництво в Раді як досвідчених володарів мантій, так і новоспечених. Але така пропозиція не знайшла підтримки.

Непередбачувана випадковість

Координатор РСР, заступник глави Адміністрації Президента Олексій Філатов погодився, що до ВРП повинні обиратися «ті судді, які мають відповідний досвід, авторитет, до яких є довіра суддівського середовища». «І ми розуміємо: навряд чи, ставши суддею за один рік, можна завоювати таку довіру, щоб тебе обрали членом ВРП», — намагався він пояснити позицію робочої групи. Однак послався на те, що саме судді на з’їзді обиратимуть своїх представників. Тому вони й вирішуватимуть, чи має довіру кандидат.

І тут мова зайшла вже про організацію самого з’їзду. Говорили, що переважна більшість делегатів представляє місцеві суди, а це зазвичай законники, котрі встигли попрацювати лише кілька років. Також звертали увагу на те, що володарі мантій з одних областей не знають колег з інших, тож їхнє знайомство відбувається безпосередньо на з’їзді тощо.

Тут учасники обговорення почали активно дискутувати між собою, й О.Філатову, який вів засідання, довелося звернути увагу на доповідача біля мікрофона. Слово взяла В.Сімоненко, яка говорила про необхідність того, аби кандидатів висували виключно колективи суддів. «Тоді була б досягнута мета висування авторитетних і досвідчених претендентів», — пояснила вона. Проте зараз існує можливість самовисування, тобто будь-яка особа може подати документи, а з’їзд має включити її до бюлетеня. «Тому вимога щодо досвідченості в цьому випадку зовсім не досягається. Досягається лише випадковість і непередбачуваність», — додала В.Сімоненко.

«Я не хотів би ставити це питання на голосування, щоб одна група переголосовувала іншу. Ми маємо дійти якогось спільного рішення», — закликав О.Філатов. І таке рішення було знайдено, хоча компромісним його можна назвати умовно.

Новий склад ВРП обиратимуть у квітні 2019 року, працюватиме він 4 роки, тобто до квітня 2023-го. І тільки з цього часу норма про обов’язковість 10-річного стажу для суддів — членів ВРП запрацює повноцінно. Доти «оновлення суддівського корпусу», в якому важлива роль відводиться саме Раді, може відбутися не один раз. Проте риторичним залишається запитання: чи не знайшлося б серед тисяч діючих суддів і суддів у відставці 10 кандидатів, які мають відповідний стаж і повагу колег та громадян? Чи у прихильників «омолодження» ВРП вже є певні прізвища «на замітці» й саме під них лобіювалися пом’якшені вимоги?

Втім, очевидно, розробники проекту мали піти на певні поступки. Як зазначив народний депутат Руслан Сидорович, закон викличе певний резонанс у суспільстві. Водночас законотворці будуть орієнтуватися на громадську думку, і від цього залежатимуть шанси на підтримку документа парламентом. Щоправда, якщо самі нардепи не здійматимуть у ЗМІ галасу, аби проштовхнути свої ідеї, то суспільству, швидше за все, буде байдуже, кого судді оберуть своїми постпредами у ВРП.

Квазіпроцес і квазіоскарження

Чи не найбільше питань виникло до процедури оскарження рішення про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Зрештою розробники документа пристали на позицію, що ВРП є квазісудовим органом. І дисциплінарна палата діє тут як суд першої інстанції, Рада в пленарному складі переглядає рішення палати за скаргою судді в апеляційному порядку. А якщо законник не згоден із цим рішенням, він може його оскаржити до ВС, що вважатиметься касаційним розглядом.

При цьому, коли про ВРП говорять як про квазісуд, наголошується, що до її складу входить більшість суддів, котрі відповідають підвищеним критеріям порівняно зі звичайними володарями мантій та котрих обирають за спеціальною процедурою, яка нібито повинна забезпечити їх незалежність і професійність. За словами О.Філатова, у розробників виникали побоювання щодо можливих зауважень експертів Ради Європи до такої конструкції. Однак суттєвих суперечностей не виникло, і, за його словами, вони підтримали проект у цій частині.

Втім, деякі експерти звертали увагу, що за такої процедури законники фактично позбавляються можливості оскаржити дії ВРП у судовому порядку. Адже зможуть звернутися тільки до ВС, причому саме як до першої інстанції. Та й то в окремих випадках:

• якщо у ВРП неповноважний склад;

• якщо рішення не підписане кимось із членів Ради;

• коли суддя не був належним чином повідомлений про засідання;

• коли рішення не містить посилання на підстави дисциплінарної відповідальності та мотиви.

За таких умов можливість оскарження рішення ВРП є примарною. Адже навряд чи Рада порушуватиме перелічені норми. Тому експерти небезпідставно припускають, що її рішення будуть масово оскаржуватися до Європейського суду з прав людини через порушення Україною ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо обмеження права на судовий захист.

Член ВРЮ Андрій Бойко підтримав редакцію проекту в цій частині, запевнивши, що подібні до ВРП органи визнавалися судом у розумінні ст.6 конвенції за умови, «якщо такий орган є незалежним і дотримано гарантій справедливого судового розгляду».

Щоправда, згадувалися й інші рішення європейських інституцій, з яких випливало, що громадянам має бути гарантований повний судовий розгляд саме справжнім, а не квазісудом. «Працюючи з рішеннями ЄСПЛ, я переконався, що можна знайти рішення на користь будь-якої позиції», — сказав член ВРЮ Вадим Беляневич. Водночас він звернув увагу на позицію ЄСПЛ в одному з рішень, яка полягає в тому, що коли процедура розгляду забезпечує стандарти, передбачені ст.6 конвенції, то не вимагається повний судовий контроль.

У тому, що немає підстав для зміни доктрини, яка була закладена в проекті, переконаний і ректор Національної школи суддів Микола Оніщук. Він підкреслив, що у випадку з ВС дійсно йдеться про касаційний перегляд справи. Й особливість полягає в тому, що касаційний суд дає оцінку не доказам, а факту. Однак сам факт того, що ВРП не є «судом, створеним за законом», навряд чи дозволяє видавати бажане за дійсне.

Разом з тим академік Національної академії правових наук України Наталія Кузнєцова провела певні паралелі між реформою судочинства та наукою. Так, розробляється новий порядок присудження наукових ступенів. Для цього буде створено спеціальне національне агентство. «І вже в положенні про порядок оскарження записують, що рішення нацагентства може бути оскаржене в судовому порядку. Що суд у цьому випадку розглядатиме? Чи є там наукова новизна? І тоді вже суд буде вирішувати: доктор чи не доктор?» — зазначила науковець. Утім, якщо буде створений суд з питань інтелектуальної власності, то, напевне, він зможе з’ясувати і це.

Дозвіл на окрему думку

У попередніх редакціях скаржнику все ж пропонувалося надати трохи більше прав: дозволити оскаржувати рішення дисциплінарних палат до ВРП в пленарному складі. Під час доопрацювання знову дійшли компромісу: таке право залишити, але тільки з дозволу самої палати. Та на останньому засіданні РСР відповідну норму взагалі вилучили з проекту.

М.Оніщук, прихильник такої позиції, послався на висновки Венеціанської комісії, яка говорить, що гарантія апеляційного перегляду рішення дисциплінарного органу надається лише судді. «Скаржник вичерпав свою функцію, і держава відреагувала належно на його скаргу, коли розглянула її й ухвалила рішення», — пояснив він.

У свою чергу заступник керівника проекту USAID «Справедливе правосуддя» Наталія Петрова відзначила, що такий компроміс «заводить нас у дуже небезпечну зону». Тому що особа або має право, визначене законом, або ні. І ставити право особи на оскарження в залежність від волі тих, хто ухвалив рішення, — «це абсолютний ризик». «Особа має право на звернення зі скаргами до органів влади. От вона його реалізувала. Крапка», — наголосила експерт.

Дискусію також викликало право члена дисциплінарної палати, який розглядає скаргу на суддю, та члена ВРП, котрий бере участь у пленарному засіданні щодо оскарження висновку палати, на окрему думку. «Ми говоримо про таємницю нарадчої кімнати, а окрема думка — це розголошення таємниці», — зазначив М.Оніщук. Та й взагалі, за його словами, доцільність існування інституту окремої думки сумнівна, коли йдеться про кадрові питання.

У відповідь О.Філатов нагадав, що на обговорення цього питання в робочій групі витратили багато часу. І, за наполяганням ВРЮ, вирішили, що окрема думка має існувати. При цьому він вернув увагу на те, що альтернативна позиція члена Ради може не збігатися з прийнятим рішенням, і її автор повинен викласти свої аргументи.

В остаточній редакції проекту передбачено, що член дисциплінарної палати або ВРП може висловити в письмовій формі свою окрему думку, яка додається до матеріалів справи. Однак її зміст оголошенню на засіданні не підлягає.

Поступилися позиціями

Проект став компромісом для його розробників, громадських активістів і європейських експертів. При цьому останні задоволені проведеною роботою. «Ми можемо відзначити як позитив проекту встановлення рівноваги між незалежністю й відповідальністю суддів. Це нелегке завдання, і ми раді оголосити, що проект має дуже потужний намір цю рівновагу встановити, це дуже важливе зрушення», — зауважила представниця департаменту правосуддя та правового співробітництва РЄ Ліліт Данегян.

В ст.1 проекту йдеться, що ВРП є «колегіальним незалежним конституційним органом суддівського врядування». Проте під час розроблення документа його автори часто йшли на компроміс за рахунок ігнорування інтересів самого суддівського корпусу, якому й належить наводити лад у своїй системі. Отже, залишаються ризики, що на практиці будуть задіяні не стільки управлінські функції Ради, скільки каральні.

Проте часу на дискусії та доопрацювання вже немає: наступного пленарного тижня нардепам доведеться проголосувати за наявний варіант. Тож відповідальність за наслідки реалізації цього закону доведеться взяти його розробникам.

Коментар «ЗiБ»

— У законі «Про судоустрій і статус суддів» установлена специфічна вимога до членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів: претенденти, які є суддями, повинні мати не менш як 10 років суддівського стажу. Не зовсім зрозуміло, чому для членів конституційного органу — ВРП передбачаються інші вимоги, ніж до членів ВККС. Цей стандарт мав би бути єдиним. Якщо стосовно комісії законодавець уже визначився із цим питанням, думаю, що немає жодних підстав відступати від цього стандарту й у випадку з Радою.

— Ключове питання в дискусії полягає в тому, як це сформульовано в європейських стандартах: до Вищої ради правосуддя повинно входити не менше від половини суддів, обраних колегами. Тому якщо з’їзд суддів, а в цьому випадку він є суб’єктом процесу, обере до Ради тих, у кого є 10-річний стаж, чи тих, у кого його немає, то це буде рішенням з’їзду.

Наразі в проекті закону міститься компромісний варіант. І вважаю, що його доцільно залишити.

— Не бачу логіки в тому, щоб після одного квазісудового процесу розпочинати такий самий судовий процес і розглядати цю справу спочатку. Тоді потрібно сказати, що, наприклад, 5 суддів касаційної інстанції краще знають, яким чином оцінити ті чи інші факти й застосувати ту чи іншу норму, ніж 11 суддів і 10 несуддів у складі ВРП. Видається, що це трохи порушує логіку.

Якщо суд переглядає всі питання, які вже вирішила ВРП, то вона не потрібна, це зайва ланка в питанні дисциплінарного провадження.