Захист не має альтернативи
Що вважати ефективним контролем за дискреційними повноваженнями суб’єктів владних повноважень?
За своєю правовою природою суди адміністративної юрисдикції не тільки розглядають та вирішують публічно-правові спори, а й забезпечують судовий контроль за суб’єктами владних повноважень при реалізації ними своїх повноважень. Яким чином повинен здійснюватися такий контроль і що вважати ефективним захистом порушених прав, наприклад, у сфері реєстрації прав та ведення містобудівної діяльності?
Дискреція в теорії та на практиці
Реалізація суб’єктами публічної адміністрації своїх повноважень, які є законодавчо визначеними, що випливає з положень ч.2 ст.19 Конституції, здійснюється в межах відповідної законної дискреції. В юридичній літературі під дискреційними повноваженнями розуміють надання органу або посадовій особі повноважень діяти на власний розсуд у рамках закону.
Зокрема, дискреційні повноваження полягають у тому, що суб’єкт владних повноважень може обирати у конкретній ситуації альтернативне рішення, яке є законним.
Відповідно до рекомендації Комітету міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно виконання адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої 11.03.80, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може виконувати з певною свободою. Тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він уважає найкращим за конкретних обставин.
Адміністративний суд під час розгляду та вирішення публічно-правових спорів зобов’язаний перевірити, чи рішення суб’єкта владних повноважень прийняте у межах законної дискреції.
При цьому відповідно до правил правозастосування, практики Європейського суду з прав людини суд не може своїм рішенням підмінити рішення суб’єкта владних повноважень.
Натомість на практиці трапляються випадки, коли суд неправильно визначає обсяг дискреційних повноважень останнього, внаслідок чого за правильного встановлення всіх обставин у справі та надання їм правової оцінки обирає неефективний спосіб захисту порушеного права.
Зокрема, такі випадки мають місце під час перевірки рішень суб’єктів владних повноважень щодо реєстрації документів згідно із законом «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1.07.2004 №1952-IV та законом «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI.
Так, при перевірці законності дій органів реєстраційної служби та територіальних управлінь Держархбудінспекції під час державної реєстрації прав та реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт, відповідно, деякі суди виходять із того, що реєстраційна дія є дискреційним повноваженням, а тому вони не можуть втручатись у такі повноваження суб’єкта шляхом зобов’язання його вчинити реєстраційну дію. Як правило, в резолютивній частині постанов у справах таких категорій суд зобов’язує суб’єкта владних повноважень повторно розглянути той чи інший документ та прийняти відповідне рішення.
Така позиція зазвичай обгрунтовується рекомендаціями КМ РЄ №R(80)2 та абз.3 п.10.3 постанови пленуму Вищого адміністративного суду «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20.05.2013 №7, згідно з якими суд може ухвалити постанову про зобов’язання відповідача прийняти рішення певного змісту за винятком випадків, коли суб’єкт владних повноважень відповідно до закону приймає рішення на власний розсуд.
Не даючи оцінку правовій природі цих актів на предмет їх нормативності, зазначимо таке.
Складові справедливості
Суд, як і більшість органів державної влади, працює в системі послуг та надає послугу правосуддя. Споживачами останньої є як юридичні, так і фізичні особи, які представляють приватне і публічне право. Саме ці особи утримують (прямо чи безпосередньо) суд як орган шляхом сплати податків, судового збору та саме вони мають право вимагати надання їм якісної послуги у вигляді законного та обгрунтованого рішення, яке ефективно розв’яже спір по суті.
Рішення суду — це не лише «папір», на якому викладено правову позицію. Це правозастосовчий акт, який породжує відповідні наслідки з орієнтиром на встановлення справедливості в межах дії верховенства права. Отже, воно має бути передусім правовим, справедливим, законним та ефективним. І тільки в разі дотримання цих вимог така послуга буде якісною.
Саме питання ефективності судового рішення в цьому випадку є болючим, оскільки споживачу послуг необхідно отримати результат, який допоможе подолати його проблему, а не листи з правовими позиціями наукового характеру.
Фактично для ефективного вирішення публічно-правових спорів створено адміністративну юстицію.
Так, відповідно до ч.1 ст.6 Кодексу адміністративного судочинства кожна особа має право звернутися до суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Згідно з п.2 ч.4 ст.105 КАС адміністративний позов може містити вимоги про зобов’язання відповідача — суб’єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії. А за п.2 ч.2 ст.62 КАС, у разі задоволення позову суд може прийняти постанову про зобов’язання відповідача вчинити певні дії.
Аналізуючи ці положення кодексу, можна дійти висновку, що законодавством передбачено право суду у випадку встановлення порушення прав позивача зобов’язувати суб’єкт владних повноважень приймати рішення або вчиняти певні дії.
Розглянути чи зареєструвати?
У правовідносинах, які виникають між суб’єктами звернення та органами реєстраційної служби, теруправліннями Держархбудінспекції під час проведення останніми державної реєстрації прав або реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт, право суб’єкта звернення на таку реєстрацію передбачає обов’язок суб’єкта владних повноважень її провести.
При вирішенні цього питання орган реєстраційної служби діє відповідно до ст.18 закону №1952-IV, яка дає йому право перевірити документи на наявність підстав для зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав; прийняти рішення про державну реєстрацію прав або про відмову в ній.
З аналізу положень ст.18 закону №1952-IV в сукупності з його іншими приписами випливає, що державний реєстратор може прийняти одне з таких остаточних рішень:
• про державну реєстрацію прав;
• про відмову в державній реєстрації прав.
Рішення про зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав за своєю правовою природою не є остаточними, а лише передують останнім.
Отже, враховуючи правову природу дискреційних повноважень, можна дійти висновку, що в разі скасування судом як незаконного рішення про відмову в державній реєстрації прав єдиним варіантом для державної реєстраційної служби є прийняття законного рішення про її проведення, що поновить права особи. У цьому випадку реєстраційна служба не реалізує дискреційні повноваження, а приймає єдине безальтернативне законне рішення. Будь-яких інших варіантів правомірної поведінки у зазначених правовідносинах в органу державної реєстраційної служби немає.
За таких обставин суд під час вирішення спорів цієї категорії в разі встановлення незаконності рішення про відмову в держреєстрації прав має зобов’язати ДРС прийняти рішення про державну реєстрацію прав, а не зобов’язувати її повторно розглядати документи.
Аналогічна ситуація має місце під час вирішення публічно-правових спорів за зверненнями осіб до теруправлінь Держархбудінспекції про скасування рішення або визнання протиправними дій щодо повернення декларації про початок виконання будівельних робіт для усунення виявлених недоліків.
Зокрема, відповідно до ст.36 закону №3038-VI теруправління Держархбудінспекції при розгляді питання щодо реєстрації такої декларації можуть прийняти одне з рішень: або зареєструвати її, або повернути для усунення виявлених недоліків.
Тобто в разі скасування судом як незаконного рішення про повернення декларації єдиним варіантом для теруправління Держархбудінспекції є прийняття законного рішення про реєстрацію декларації. В цьому випадку в цих органів відсутні дискреційні повноваження.
Отже, під час вирішення спорів цієї категорії суд у разі встановлення незаконності рішення про повернення декларації має зобов’язати теруправління Держархбудінспекції прийняти рішення про реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт, а не зобов’язувати його повторно розглядати документи.
Таким чином, особі буде надано ефективний судовий захист її прав та позитивно вирішено її питання без невиправданих зволікань, що, безумовно, підвищить авторитет суду в суспільстві.
Сьогодні такий підхід застосовує Вищий адміністративний суд, про що йдеться в його ухвалах від 17.12.2015 (справа №К/800/31204/15) та 19.11.2015 (справа №К/800/16075/15).